Центр європейської політики представив результати першого громадського моніторингу виконання Угоди про асоціацію з ЄС за 2014-І-ше півріччя 2016 роки

Суттєво недопрацьовують відповідальні за імплементацію Угоди органи влади. Водночас, у деяких сферах, що стосуються Зони вільної торгівлі з ЄС, уже випереджено офіційні терміни виконання зобов'язань. Йдеться про сфери державних закупівель, прозорості видобувних галузей, технічного регулювання, санітарних і фітосанітарних заходів.

Такі дані отримано у ході першого громадського моніторингу виконання Угоди про асоціацію з ЄС за 2014-І-ше півріччя 2016 роки.

«Імплементація Угоди про асоціацію - це тривалий та широкомасштабний процес внутрішньодержавних перетворень, який вимагає систематичної оцінки досягнутих результатів», - зазначила Віце-прем'єр-міністр України з питань європейської інтеграції Іванна Климпуш- Цинцадзе на презентації моніторингу.

«Угода про асоціацію між Україною та ЄС діє уже протягом шести місяців, у тому числі її торгівельна частина. Угода є детальною дорожньою картою для здійснення Україною глибоких політичних та економічних реформ, і Україна дуже тісно співпрацює з інституціями ЄС при її імплеменатції», - зазначив Голова Представництва ЄС в Україні Ян Томбінський.

Водночас Посол ЄС наголосив, що ефект від реформ буде поступовим та залежатиме від ефективної законодавчої роботи уряду та парламенту, а також від подальшої імплементації реформ на місцях. Щоб не повторювати помилок минулого, процес прийняття рішень має бути максимально прозорими, а інтереси громадян - на першому місці. Оскільки Україна шукає ефективний механізм імплементації Угоди, саме в її інтересах утримувати швидкий темп у здійсненні євроінтеграційних реформ.

Загалом, Угода про асоціацію передбачає імплементацію Україною близько 350 європейських актів до 2025 року.

Так, за період з 2014 року по І-ше півріччя 2016 року Україна мала адаптувати 15 актів ЄС у сферах енергетики, транспорту, довкілля та громадського здоров'я, а також ухвалити окремий програмний документ - Всеохоплюючу стратегію імплементації законодавства у сфері санітарних та фітосанітарних заходів.

Найбільший прогрес досягнуто у газовій сфері. Так, національне законодавство, що регулює ринок газу, майже повністю адаптоване до вимог 3-го Енергетичного пакету ЄС після прийнятгя рамкового Закону України №2250 «Про ринок природного газу».

Однак більшість зобов'язань у секторах електроенергетики та енергоефективності є фрагментарними і значно відстають від графіку. Також зобов'язання у сферах транспорту, довкілля та громадського здоров'я виконані частково, оскільки відповідні законопроекти, подані міністерствами з врахуванням дедлайнів, все ще перебувають на розгляді у Верховній Раді.

Водночас помітний прогрес, навість з випередження термінів, спостерігаються у важливих для України сферах, особливо тих, які стосуються запуску ЗВТ з ЄС. Зокрема, прийнято рамкове

Відповідно до Угоди про асоціацію з ЄС Україна не виконала зобов’язання у 4 сферах. Про це повідомила Любов Акуленко, виконавчий директор Українського центру європейської політики, перед презентацією звіту про виконання Україною зобов’язань за цією угодою.

За даними звіту, у період за 2014 – І-ше півріччя 2016 року Україна мала адаптувати національне законодавство у чотирьох сферах, що становлять сукупно 15 нормативних актів ЄС:  енергетика – 8 зобов’язань, транспорт – 3 зобов’язання, довкілля – 1 зобов’язання, громадське здоров’я – 3 зобов’язання.

«Україна вже почала роботу у цих сферах, але наразі фінально не зроблено нічого. Але ми ще не отримали оцінку від  Енергетичного Співтовариства, відповідно ми не можем вважати це фінальним рішенням», – вважає Любов Акуленко.

«У транспортній сфері мають бути ухвалені два законопроекти: це безпека на транспорті і перевезення небезпечних вантажів.

Міністерство охорони здоров’я розробляє акти, які стосуються інфекційних захворювань, але вони роблять це формально і не враховують зміни, які вже є у законодавстві ЄС, тому ми не зарахували їм це завдання.

У Мінекології дуже специфічне завдання – прийняти директиву про захист диких птахів. Це досить складне рішення – створити на території України пташині заповідники. Зараз Мінекології працює у інших сферах – стратегічно екологічна оцінка, охорона довкілля.

У сфері енергетики – це закон про енергетичний регулятор».

«Є сфери, у яких Україна почала роботу заздалегідь».

«Це сфера – зона вільної торгівлі, яка запрацювала тільки у січні 2016 року. Україна почала виконувати зобов’язання ще на початку 2014 року. На мою думку, це пов’язано з тим, що на початку 2014 року ми втратили російський ринок, на європейський не могли зайти тому, що не було прийняте базове законодавство. Україна прийняла багато фундаментальних актів у сфері безпечності харчових продуктів, технічного регулювання. Всі знають про Prozorro, про те, що Україна отримала змогу брати участь у тендерних закупівлях в ЄС та інших країнах світу. Остання сфера, де ми бачимо прогрес – це прозорість у сфері видобувних галузей».

«Я була дуже здивована, що більшість актів міністерства роблять, вони здають їх вчасно, але потім ці акти десь зникають у ВР. Ці зобов’язання є добровільними і наразі невідомо, як їх виконання буде відслідковувати ЄС».

РЕЗУЛЬТАТИ ВИКОНАННЯ УГОДИ ПРО АСОЦІАЦІЮ ЗА 2014 Р. – І ПІВРІЧЧЯ 

Угода про асоціацію передбачає для України зобов’язання імплементувати близько 350 європейських актів (директиви, регламенти, рішення) до 2025 р. Звіт представляє оцінку прогресу в адаптації українського законодавства до вимог ЄС та дотримання офіційних термінів Угоди (посилання на звіт)

Відповідно до термінів, визначених в Угоді, за період з 2014 р. – І півріччя 2016 р. Україна мала адаптувати 15 актів ЄС у сферах енергетики, транспорту, довкілля та громадського здоров’я. Також Україна мала ухвалити окремий програмний документ – Всеохоплюючу стратегію імплементації законодавства у сфері санітарних та фітосанітарних заходів.

Загальний перелік зобов’язань:

енергетика – 8 зобов’язань;

транспорт – 3 зобов’язання;

громадське здоров’я – 3 зобов’язання;

довкілля – 1 зобов’язання.

За звітний період Україна почала виконувати свої зобов’язання у всіх вищезазначених сферах, проте з різною швидкістю, результативністю та специфікою. Але наразі жодне зобов’язання в повній мірі не виконано. Більшість виконано частково або відповідні законопроекти все ще перебувають на розгляді у Верховній Раді України.

Водночас моніторинг законодавчих зобов’язань України в рамках Угоди про асоціацію показав, що в 4 сферах в рамках Глибокої та Всеохоплюючої Зони Вільної Торгівлі (ЗВТ+), спостерігається випередження офіційних термінів виконання а саме: в державних закупівлях, у сфері прозорості видобувних галузей, технічного регулювання та санітарних і фітосанітарних заходів. Офіційно виконання цих зобов’язань заплановане з моменту вступу в силу ЗВТ+ (1 січня 2016 року), проте України розпочала їх виконувати в 2014 р. Було прийнято рамкове законодавство у сфері безпечності харчових продуктів, стандартизації, метрології та технічного регулювання. Адаптація законодавства у сфері державних закупівель сприяла запровадженню в Україні прогресивної електронної системи державних закупівель ProZorro.

Енергетика. Найбільший прогрес досягнуто у газовій сфері, тоді як зміни у секторах електроенергетики та енергоефективності є фрагментарними і значно відстають від графіку, визначеного зобов’язаннями України перед Енергетичним Співтовариством.

Національне законодавство, що регулює ринок газу, було в більшості адаптоване до вимог 3-го Енергетичного пакету ЄС після прийняття рамкового Закону України №2250 «Про ринок природного газу. Також була прийнята переважна більшість вторинного законодавства, яке є необхідним для проведення реальної реформи газового сектору в Україні. Водночас, повна імплементація європейських норм відбудеться лише після прийняття законодавства, що регулюватиме право власності у сегменті газорозподільчих мереж, створення незалежного Регулятора на ринку та завершення розділення НАК «Нафтогаз».

Регулювання ринку електроенергії досі відбувається за старою моделлю, яка допускає значні викривлення ринкового механізму і несумісна з рамковим законодавством ЄС. Наразі процес переходу ринку електроенергії в Україні на правила 3-го Енергопакету ЄС зупинився на етапі ухвалення рамкового проекту закону №4493 «Про ринок електричної енергії України».

Адаптація законодавства у сфері енергоефективності почалася у зворотному порядку: була прийнята низка законодавчих актів вторинного законодавства на фоні відсутності базового рамкового закону. Так, один з законопроектів «Про енергоефективність» – досі знаходиться у стадії розробки у Кабінеті Міністрів, а інший – «Про енергетичну ефективність будівель» – більше року перебуває на розгляді у Верховній Раді і зараз повернутий уряду на доопрацювання.

Транспорт. Зобов’язання в даній сфері виконуються повільно, без дотримання термінів Угоди. Для адаптації законодавства і ефективної імплементації необхідно прийняти не лише законопроект №4683 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України у сфері автомобільного транспорту з метою приведення їх у відповідність з актами ЄС» та законопроект №4374 «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо приведення їх у відповідність із законодавством ЄС у сфері перевезення небезпечних вантажів», які повністю відповідають європейським директивам, а й значну кількість нормативних актів для підвищення стандартів  у сфері транспорту.

Варто зазначити, що Міністерство інфраструктури підготувало проекти законів та подало їх вчасно до Верховної ради України, проте розгляду досі не відбулось.

Громадське здоров’я. Імплементація зобов’язань у цій сфері є повільною, а на деяких етапах – формальною. Накази, які розробило Міністерство охорони здоров’я у сфері інфекційних захворювань  адаптовані до застарілих директив. Також в процесі адаптації законодавства не вносяться зміни до чинного законодавства, що в майбутньому спричинить проблеми з  виконанням прийнятих актів. Рекомендація ЄС по створенню Центру громадського здоров’я виконана лише формально, адже на практиці Центр досі не розпочав свою роботу.

Довкілля. Наразі Україна має виконати одне зобов’язання, яке стосується захисту диких птахів. Процес його адаптації, а саме ст. 4.2 директиви є дуже повільним. Україна розпочала процес створення Смарагдової мережі на територіях уже існуючих заповідників, але це не має жодного стосунку до імплементації директиви, оскільки ст. 4.2 директиви вимагає створення спеціальних «пташиних заповідників» для птахів по всій території  України на законодавчому рівні із спеціальним режимом захисту цих заповідників.

Аналіз програмних зобов’язань показав, що Україна виконала відповідну вимогу і прийняла 24 лютого 2016 р. Всеохоплючу стратегію імплементації законодавства у сфері санітарних та фітосанітарних заходів. Проте наразі процес не завершено, оскільки Стратегія перебуває на стадії узгодження з Європейською Комісією.

Висновки:

Текст Угоди про асоціацію між Україною та ЄС узгоджувався в 2012 році, відповідно, значна кількість директив, зазначених в Угоді, були замінені іншими. Це викликає певні непорозуміння щодо того, який саме документ слід імплементувати. У зв’язку з цим, ми радимо провести двосторонню процедуру погодження вже нових актів, які необхідно ухвалити, а також офіційно закріпити перелік нових нормативних документів по кожній сфері.

При розробці проекту нормативно-правового акту для виконання зобов’язань, що випливають з Угоди про асоціацію, головний розробник (міністерство) має погодити текст проекту та подати його до парламенту. Однак, при потраплянні переважної більшості законопроектів, спрямованих на виконання директив, до парламенту – відбувається затягування їх ухвалення, навіть якщо строк виконання зобов’язання вже минув.

Рекомендації. З метою ефективної імплементації Угоди про асоціацію та адаптації національного законодавства до законодавства ЄС рекомендується розробити та запровадити механізм пришвидшеного проходження законопроектів, які спрямовані на виконання Угоди. Наприклад, можна запровадити процедуру окремого сесійного дня для голосування за євроінтеграційні закони, або визначити для цього чіткий час в ході кожного сесійного дня.