субота, 16 квітня 2016 р.

Деякі аспекти етичного та правового регулювання поведінки парламентарів: міжнародний досвід та пропозиції для України

Бундестаг ФРН
Етична поведінка депутатів – необхідний чинник справжньої демократизації політичного життя країни. Становище депутата вирізняється широкими можливостями для впливу на формування суспільної ситуації, а отже, надзвичайно високою відповідальністю. Депутатам довірено вирішувати долю своєї громади, регіону, країни, вони приймають важливі рішення в суспільних справах, розпоряджаються державними коштами та майном, тому громадяни пред’являють до моральності депутатського корпусу найвищі вимоги.
Парламентська етика – вид професійної етики, що регулює відносини, що виникають в ході законотворчої та іншої парламентської діяльності, а також позапарламентської діяльності, пов'язаної з виконанням функцій народного депутата.
Існують чотири основні причини, з яких держави-учасниці ОБСЄ розглядають можливість розробки та реформування професійних та етичних стандартів для парламентаріїв:
• Боротьба з корупцією. Встановлені стандарти і регулювання допомагають запобігти зловживанням службовим становищем та іншим формам корупції, оскільки встановлюють чіткі правила поведінки для депутатів, контролюють їхню фактичну поведінку та передбачають покарання за порушення. Роль депутата – це складна роль,яка може породити ряд етичних дилем. Чіткі і послідовно виконувані тандарти допомагають депутатам і працівникам апарату парламенту краще зрозуміти, якої поведінки чекає від них суспільство, особливо після скандалів, що виникають в результаті ненавмисних помилок. Регламентування не повинно перешкоджати виконанню парламентських обов'язків (наприклад, вимагаючи від депутатів виконання непотрібних бюрократичних процедур), але має створювати справедливі і стабільні
умови, в яких депутати зможуть виконувати свої представницькі, контрольні та законодавчі функції.
• Покращення підзвітності та зміцнення довіри. Чіткі стандарти парламентської етики покращують підзвітність, надаючи громадськості та ЗМІ зрозумілі критерії для оцінки поведінки депутатів. Якщо суспільство вважає, що система регулювання питань етики є справедливою і ефективною, йому легше довіряти парламенту виконання його роботи – адже воно знає, що будь-які порушення будуть виявлені, а порушники будуть покарані.
• Професіоналізація політики. Історично склалося, що членами парламентів стають люди різної освіти, досвіду та професії. Проте, потрапивши до парламенту,депутати повинні дотримуватися одних і тих же правил поведінки на робочому місці. Чіткі стандарти також допомагають об'єднати членів парламенту, дозволяють їм подолати очевидні політичні розбіжності й виробити почуття колегіальності. Стандарти можуть також підвищити престиж парламентської роботи, допомагаючи привернути до неї гідних осіб.
• Дотримання міжнародних стандартів. Введення кодексів поведінки для дер-
жавних посадових осіб, які утверджують сумлінність, чесність і відповідальність, демонструє прихильність до країни, виконання і дотримання загальновизнаних міжнародних норм.
Конституція і національне законодавство



Парламентські норми. При проведенні будь-якої реформи необхідно брати до уваги чинні кодекси поведінки для законодавців і парламентського апарату, процедурні правила,регламент роботи парламенту, рішення парламенту, а також керівництва, та інструкції длязаконодавців. На роботу парламенту також можуть серйозно впливати неформальні правила і звичаї, що стосуються того, як повинні поводитися парламентарії і як слід виконувати парламентську роботу.
Приведемо кілька прикладів подібних правил і традицій:
• Члени парламенту Сполученого Королівства зобов'язані вислухати першу промову нового члена парламенту, при цьому не перебивати його під час промови.
• Звернення «високоповажний» використовують у зверненні один до одного члени парламенту в Італії, Сполученому Королівстві і на Мальті.
• Члени парламенту повинні бути присутніми на пленарному засіданні як мінімум протягом двох виступів, наступних за їх власною промовою.
• Від члена парламенту можуть чекати, що він попередить іншого депутата про те, що у своєму виступі має намір відгукнутися про нього негативно.
У суспільстві також можуть існувати неформальні норми, що впливають на парламентську поведінку. У деяких країнах громадськість чекає, що депутати будуть діяти на користь своїх округів, направляючи державні ресурси місцевому населенню та місцевим групам інтересів. Такі дії в багатьох країнах вважаються законною частиною діяльності депутата, але
в інших державах вони сприймаються як неналежні. Якщо нові правила не враховують існуючі норми і звичаї або суперечать їм, вони навряд чи будуть ефективними.

Дуже важливу функцію виконують політичні партії, які є охоронцями етичних норм в демократичній системі. Дійсно, один з важливих обов'язків політичних партій, про який часто забувають, – це встановлення етичних норм для майбутніх членів парламенту.

Оскільки саме політичні партії першими перевіряють і відбирають політич-
них кандидатів, вони повинні діяти як «етичні фільтри» і підтримувати лише тих кандидатів,які поводяться відповідно до високих етичних стандартів.

Світовий досвід забезпечення правопорядку в парламенті та дисципліни представників депутатського корпусу
Правила поведінки депутатів у багатьох парламентах світу регулюються різними правовими актами, моральними кодексами, окремими правилами етики. 
Порушення правил службової поведінки не лише впливає на імідж окремого депутата, але й створює негативний імідж парламенту загалом, що негативно позначається на ефективності законодавчого процесу.
Парламенти країн розвинутої демократії, наприклад Австрії, Великобританії, Нідерландів, Польщі, США, Угорщини, Франції мають чіткі норми регулювання службової поведінки депутатів.
Ці країни мають подібні положення про поведінку депутатів, які регулюють такі аспекти:
• повноваження головуючого як відповідального за порядок;
• поведінку депутатів на пленарному засіданні;
• санкцію недопущення до засідання за порушення правил службової поведінки.
Безумовно, кодекс поведінки як документ загального «ідеального» характеру не може серйозно впливати на поведінку парламентарів, стримувати корупцію та інші негативні явища, які нерідко спостерігаються серед народних обранців. Він лише формулює загальні норми етично прийнятної поведінки. Тому для створення повноцінного етичного режиму розробляються формальні «етичні правила», що конкретизують вимоги загального «Кодексу поведінки» парламентаріїв, створюються спеціальні парламентські органи (Комітети
або Комісії з етики), що відповідають за застосування цих правил на практиці і консультують парламентарів з етичних питань. Комітети або комісії можуть встановлювати дисциплінарну відповідальність за порушення парламентаріями обов'язкових або рекомендаційних норм кодексу і визначати відповідні санкції (заклик до порядку, зауваження, осуд, позбавлення слова, скорочення платні, тимчасове недопущення в зал засідання).
Варто зазначити, що домінування фракційної, або коаліційної, дисципліни над загальною парламентською дисципліною, що має місце в Україні, відсутнє в розвинутих демократичних країнах. У першу чергу це свідчить про існування в цих країнах належного рівня політичної культури. Крім того, важливою складовою забезпечення нормальної повсякденної діяльності парламентів цих країн є існування нормативно визначених механізмів контролю за дотриманням депутатським корпусом професійної дисципліни. Так, у багатьох парламентах світу встановлені різноманітні норми депутатської етики. Як правило, ці норми зафіксовані у регламентах законодавчих органів. Зокрема, у Палаті представників та Сенаті США
існують правила, в яких містяться директиви поведінки депутатів та службовців Конгресу.
У регламентах Бундестагу ФРН та Національних зборів Франції також містяться відповідні етичні норми. Крім цього, існує практика прийняття спеціальних документів (наприклад Кодекс поведінки для членів Парламенту у Великобританії), створення органів, які контролюють дотримання депутатської етики. Обов’язок нагляду за порядком у парламенті (його па-
латах), як правило, покладається на головуючого. Допоміжними органами часто виступають комітети, у віданні яких перебуває організація роботи парламенту (або його палат), наприклад регламентні комітети. У деяких країнах додатково створюються спеціальні органи контролю за дотриманням депутатами норм етики. Зокрема, у Великобританії функціонують два комітети: парламентський – Комітет зі стандартів та привілеїв у Палаті громад, тапри уряді Великобританії – Комітет зі стандартів у публічній сфері. У США вагому роль у регулюванні відповідних питань відіграє спеціальний комітет Сенату з етики.
Перелік дисциплінарних покарань, які можуть бути застосовані до депутатів-порушників у демократичних країнах, різноманітний – від простого попередження головуючого до виключення депутата.
Наприклад, у Франції до депутатів Національних зборів застосовуються такі санкції: заклик до порядку; заклик із занесенням до протоколу; винесення осуду; винесення осуду з тимчасовим виключенням – депутату забороняється брати участь у засіданнях палати на один місяць. У Франції найм’якшою дисциплінарною санкцією є «заклик до порядку». За нею йде багато рівнів більш суворих санкцій, зокрема: зниження зарплати (залежно від серйозності порушення) та тимчасове відсторонення від виконання обов'язків у тому випадку, якщо член парламенту заслужив повторну догану або образив інших високопоставлених осіб – таких як прем'єр-міністр чи член уряду. Правила передбачають можливість захисту самого себе для члена парламенту, по відношенню до якого можуть бути застосовані дисциплінарні санкції. У французькому парламенті депутат Національних Зборів, відносно якого були застосовані дисциплінарні санкції, додатково позбавляється до половини свого депутатського утримання за період від одного до шести місяців. Рішення про максимальний строк покарання приймається за рекомендацією Бюро, зокрема у випадку, якщо депутат перешкоджав свободі дебатів та голосування у Національних Зборах. Штрафні санкції проти сенаторів є дещо меншими і становлять третину від їхньої заробітної плати.
Член бундестагу Німеччини, який порушив регламент під час дебатів, може бути покликаний до порядку, «названий за прізвищем» головою, або ж може позбутися права виступати під час конкретних дебатів. За більш серйозні порушення член парламенту може бути тимчасово відсторонений від участі в дебатах або оштрафований на суму до 2 000 євро. Також існує ряд дисциплінарних заходів за порушення правил декларування інтересів, при-
йнятих в бундестазі (від простого попередження до штрафу в розмірі піврічної зарплати).
Використання механізму дострокового припинення депутатського мандата як дисциплінарного заходу передбачене, зокрема, у США, Великобританії, Канаді, Португалії, Бразилії, Індії. Цей крайній захід може бути застосований, у тому числі, якщо депутата звинувачено в неетичній поведінці або якщо він тривалий час не бере участі в роботі парламенту. У Португалії (тут кількість прогулів визначається регламентом Асамблеї) депутат втрачає свій мандат, якщо так і не зміг зайняти своє місце в парламенті до його четвертого засідання або якщо був відсутній чотири пленарних засідання. На подання пояснень стосовно відсутності в депутата є лише п’ять днів.
Рішення про виключення депутата ухвалюється відповідним комітетом та Бюро парламенту. Якщо це рішення оскаржене депутатом протягом 10 днів – проводиться таємне голосування Асамблеї з цього питання. В Індії максимальний дозволений період прогулів для депутатів становить 60 днів (не враховуються дні перерв між сесіями або перерви роботи Парламенту під час сесії, якщо така перерва тривала більше чотирьох днів).
У Бразилії серед причин дострокової втрати депутатом свого мандата зазначене визнання його дій несумісними з поняттям депутатської гідності та якщо депутат пропустив поспіль 1/3 чергової сесії (відпустки та відрядження, затверджені Палатою, не враховуються). Виключення депутата має бути підтримане абсолютною більшістю депутатів відповідної палати.
У США палати Конгресу мають значну самостійність відносно визначення причин, характеру, строку та процедури так званого «вигнання» своїх членів (у цій країні розрізняють «вигнання» і «виключення» народних представників). Згідно з п. 2 розд. 5 ст. 1 Конституції США член Конгресу може бути «вигнаний» з Сенату (якщо він сенатор) або з Палати представників (якщо він конгресмен) після схвалення такої резолюції двома третинами від загальної кількості членів відповідної палати.
У згаданій статті Конституції читаємо: «Кожна палата може визначати правила процедури та карати своїх членів за порушення норм громадської поведінки, а при підтримці двох третин – виключати членів зі свого складу». «Вигнання» у США розглядається як самостійний парламентський дисциплінарний засіб, необхідний для цілісності, дієздатності та збереження авторитету цього інституту державної влади. І хоча сама процедура «вигнання» застосовувалася в історії США вкрай рідко, деякі конгресмени добровільно подавали у відставку, побоюючись, що цей дисциплінарний захід може бути використаний проти них.
Проте саме існування такого положення має запобіжний характер, оскільки стримує депутатів від порушення норм депутатської етики та дисципліни.
Проблема правопорядку та депутатської дисципліни у Верховній Раді України
Особливої актуальності питання підвищення політичної культури та етичної поведінки парламентарів набувають після відкриття першої сесії Верховної Ради України нового скликання, першочерговим завданням якої є відновлення довіри до парламенту як представницького органу українського народу.
Поведінка депутатів Верховної Ради України часто не відповідає етичним та моральним нормам поведінки. Найтиповішими проблемами поведінки українських парламентарів є:
• систематичне голосування народних депутатів не особисто та пошкодження парламентського обладнання;
• відсутність депутатів у сесійній залі в години, відведені для голосування;
• непристойні висловлювання в бік інших депутатів;
• бійки народних депутатів;
• некоректна поведінка депутатів у сесійній залі та поза її межами;
• неприпустима манера спілкування народного депутата з виборцями та іншими особами і т.д.
На жаль, поведінка більшості депутатів Верховної Ради України не відповідає тій, яка має бути взірцевою. Попри те, що Регламент Верховної Ради України передбачає деякі механізми боротьби з порушеннями норм депутатської етики під час роботи в сесійній залі, цих механізмів замало для того, щоб врегулювати норми поведінки народних депутатів. Зо-
крема, у статті 51 глави 9 «Дотримання дисципліни та норм етики на пленарних засіданнях Верховної Ради України», головуючий на пленарному засіданні наділений повноваженням виносити попередження народному депутату щодо неприпустимості образливих висловлювань на адресу інших депутатів та фракцій або взагалі припиняти його виступ. Якщо конфлікт не був вичерпаний, Комітет з питань регламенту має право розглядати питання не
етичної поведінки депутатів та представляти свої висновки Верховній Раді. Остання, у свою чергу без обговорення має право позбавити народного депутата права брати участь у пленарних засіданнях (до п'яти пленарних засідань). Проте на практиці цей пункт жодного разу не застосовувався.
Неетична поведінка депутата Верховної Ради зачіпає інтереси як виборця, як колег по партії, так і Парламенту в цілому. Депутат є обличчям електорату, який довірив йому свій голос, своєї партії та українського парламенту. Зацікавленою стороною в етичній поведінці депутатів є спікер Верховної Ради, оскільки саме він відповідає за порядок у сесійній залі. Непорядок у сесійній залі вказує в першу чергу і на те, що спікер не справляється із своєю роботою і не є авторитетом для депутатів.
У світовій спільноті депутат – це високоморальна особистість, яка відповідає за свої вчинки і є взірцем для свого електорату. У багатьох парламентах світу розроблені правила поведінки депутатів, як-от: «Кодекс поведінки депутатів Німецького Бундестагу» (ФРН), «Посібник для конгресменів» (США), Посібник для депутатів «Лок Сабга» (нижня палата) Парламенту Індії.

Регулювання поведінки парламентаріїв і норми депутатської етики надзвичайно важливі для забезпечення віри суспільства в ефективність, прозорість і справедливість демократичних систем, а також для підтримки в державних установах культури, у якій суспільні інтереси ставляться вище приватної вигоди. У парламентських системах існують різні моделі
регулювання та здійснення контролю в даній області, і ці моделі мають очевидну тенденцію до «кодифікації» стандартів поведінки та етики парламентаріїв, тобто до оформлення стандартів у вигляді «Кодексів поведінки».
Шляхи вирішення проблеми неетичної поведінки українських парламентарів
та рекомендації для України

Професійні та етичні стандарти для парламентаріїв - це зовсім не розкіш. Члени парламенту виконують відповідальну роботу, і їм часто доводиться стикатися з необхідністю робити кілька справ одночасно. Іноді їм доводиться в значній мірі жертвувати своїм приватним життям заради служіння суспільним інтересам; їхня робота відбувається у вкрай політизованому середовищі.
Правила і регламенти дають парламентаріям можливість виконувати їхню роботу, а також підтримують незалежність парламенту від інших інститутів. При цьому правила не повинні надмірно вторгатися в приватне життя парламентаріїв; їх завдання - запобігання зловживання владою в політичних цілях. 
3. Реформа правил поведінки та етичних стандартів. Реформування може торкнутися різних областей, включно з:

• деклараціями інтересів та майна;
• виплатами депутатам;
• відносинами з лобістами;
• поведінкою в залі засідань, використанням парламентської лексики;
• гендерною рівністю;
• терпимістю і недискримінацією;
• правилами відвідування засідань і голосування;
• використанням парламентського часу (і зловживання ним);
• кар’єрою після роботи в парламенті.
Необхідно розробити «Кодекс поведінки для депутатів ВРУ» як окремий закон,врахувавши досвід інших держав:
1. Кодекс офіційної поведінки членів Сенату.
Формат: Частина регламенту (Сполучені Штати Америки, Сенат).
2. Кодекс поведінки членів німецького Бундестагу.
Формат: Додаток до регламенту (Німеччина, Бундестаг).
3. Кодекс поведінки для членів Палати лордів.
Формат: Резолюція (Сполучене Королівство).
4. Кодекс поведінки для державних політиків.
Формат: Закон (Литва).
5. Кодекс деонтології.
Формат: Постанова бюро Національних зборів (Франція).
6. Кодекс етики членів парламенту Грузії.
Формат: Декларація (Грузія).

Беручи до уваги іноземний досвід забезпечення правопорядку та дисципліни у парламенті, «Кодекс поведінки для депутатів ВРУ» повинен включати в себе такі норми поведінки :

- Депутати не можуть переривати виступ жодного депутата недисциплінованими чи непристойними висловами або галасом, або у будь-який інший недисциплінований чи непристойний спосіб.

- Депутати не повинні приносити або демонструвати у Парламенті зброю.

Виступаючи, депутат не повинен:
• згадувати будь-які фактичні обставини, щодо яких ще не винесене судове рішення;
 У багатьох парламентах світу депутати дуже серйозно ставляться до ав-
торитету та престижу, як особистого, так і парламентського. Депутати ВРУ також повинні поводитися відповідно, щоб підвищити не лише рівень довіри виборців, але і для підвищення авторитету самого Парламенту.
З огляду на це, українські парламентарії повинні виховувати в собі і розвивати необхідні для виконання своєї соціальної місії моральні якості, затверджувати і захищати цінності свого життєвого і професійного покликання. Дуже важливо, щоб парламентарій, володіючи «скромністю самооцінки», не страждав хворобою власної винятковості, адекватно ставив-
ся до своєї діяльності. Його моральним кредо має бути служіння суспільному благу і захист суспільного блага у владних структурах.
Для того, щоб «Кодекс поведінки для депутатів ВРУ» працював, необхідно створити орган нагляду. 
• Спеціальний комітет Парламенту з етики.

- голова комітету (Державний контролер), у якого немає депутатських повноважень.
Він як експерт уповноважений розслідувати справи і давати тлумачення правил поведінки. Інші члени комітету є депутатами. Рішення у справах остаточно приймаються спеціальною парламентською комісією;
Результати представлятимуться в комітет або відділ з етики, який виноситиме рішення про подальші дії по відношенню до порушника, або про санкції за порушення.

Для посилення відповідальності народних депутатів за порушення етики депутатської діяльності потрібно запровадити:
• фінансову відповідальність (наприклад у вигляді зменшення заробітної плати) для депутатів, які без поважних причин відсутні на засіданнях Верховної Ради, її комітетів та комісій;
• відповідальність за порушення норм Конституції щодо особистого голосування народним депутатом;
• санкції за відмову парламентаря брати участь у голосуванні, за порушення присяги.
Однак у випадку більш серйозних правопорушень або тих, що стосуються неетичної поведінки, необхідно передавати відповідні справи до Комітету (спеціального органу, бюро і т.ін.), який потім визначає характер санкцій.
Санкції варто поділити на три категорії:
1. Перша категорія – це заклик до порядку, який супроводжуватиметься все більш серйозними кроками. Перше порушення просто тягтиме за собою заклик до порядку, другим етапом слугуватиме занесення заклику до порядку в парламентський протокол, і третім – позбавлення члена парламенту права на виступ, якщо він відмовлятиметься дотримуватися розпоряджень спікера. Потім за цим йтиме офіційний «осуд» або «попередження», яке заноситиметься в протокол і може супроводжуватися тимчасовим виключенням з парламенту.
2. Друга категорія санкцій пов’язана з британською традицією «називання» парламентаря, що служить найбільш суворим покаранням, яке може накласти спікер. Воно зазвичай застосовується тільки після кількаразового попередження порушника та прохання залишити парламент. Після називання депутата парламенту пропонується прийняти постанову, згідно з якою він чи вона можуть бути тимчасово відсторонені,і таке відсторонення діє протягом 5 днів засідань у першій інстанції.
3. Третя категорія належить до допоміжних санкцій, які пов'язані з наведеними вище етапами. Ці заходи можуть включати штраф або позбавлення заробітної плати, принесення примусового вибачення парламенту, або втрату посади - такої, як голова комітету, і пільг, які її супроводжують.

Великобританія. У Великобританії неналежна поведінка,створення перешкод для діяльності членів палати чи палати в цілому розцінюються як злочин проти парламенту і можуть за собою тягнути накладення штрафу, винесення догани, заборони брати участь у роботі палати на певний період,виключення з палати,ув’язнення. 

Литва. В Литві депутат може нести відповідальність за образу особистості і наклепницькі висловлювання у парламенті.

Підготував А. Правдій
на підставі матеріалів парламентсько- громадської конференції від 15.04.2016 за участю Пета Кокса колишнього Президента Європарламенту. 

Немає коментарів:

Дописати коментар

Коментарі