вівторок, 4 лютого 2014 р.

Взаємовідносини президента з партіями , парламентом і держапаратом

Правові взаємини президента і парламенту. У взаєминах між президентами і парламентами визначальну роль відіграє тип системи державного правління. За президентської системи в її демократичному варіанті глава держави і глава уряду безпосередньо задіяні в цілому комплексі взаємин з вищим законодавчим органом. Напівпрезидентська модель, з одного боку, обмежує прерогативи президента в законодавчому процесі, а з іншого боку - наділяє його повноваженнями щодо розпуску парламенту. В умовах парламентарної системи президент може лише побічно впливати на діяльність парламенту.

Характеризуючи повноваження президента, часто згадують про його активну роль у процесі формування законодавства. Виникає питання : наскільки ці твердження відповідають прерогативам президента як глави виконавчої влади?

Правом на законодавчу ініціативу володіє глава держави і глава уряду в багатьох президентських республіках в Латинській Америці, Азії та Африці. Однак у такій класичній президентській республіці, як США, як це не парадоксально, президент формально не має у своєму розпорядженні права законодавчої ініціативи. Конституція США надає це право виключно вищому законодавчому органу країни - Конгресу США. З іншого боку, президент США висуває законодавчі пропозиції своєї адміністрації у всіх напрямках внутрішньої і зовнішньої політики. У підсумку він грає саму активну, а часто - провідну роль у законодавчому процесі .

У більшості напівпрезидентських республік президенти також не мають такого права. Характерним для цієї системи правління є конституційна норма, яка діє у Франції : " Законодавча ініціатива належить Прем'єр- міністру та членам Парламенту". Отримавши з парламенту закон на підпис, президент може затвердити або не затвердити його , якщо він має право вето.  У ФРН президент такого права не має і зобов'язаний затверджувати всі закони, прийняті парламентом і які надав йому на підпис канцлер - глава уряду. Водночас конституції президентських, напівпрезидентських і навіть деяких парламентарних республік наділяють президента правом вето, а також правом запитувати вищі органи конституційного нагляду про конституційність того чи іншого закону, прийнятого парламентом і представленого на підпис главі держави ( Франція , Польща , Румунія).

Законодавчий процес передбачає не тільки прийняття парламентом законів, а й видача виконавчою владою указів, декретів і постанов, що мають силу закону. Обсяг цього права президента і умови його здійснення багато в чому залежать від типу політичного режиму. При тоталітарних і авторитарних режимах президенти наділені самими широкими повноваженнями у виданні указів, які замінюють собою закони. В умовах демократичних режимів і здійснення принципу поділу влади президенти також наділяються правом видавати укази і постанови і приймати інші правові акти у межах своїх повноважень. Однак , по-перше , багато актів президента не мають сили закону, а є підзаконними по своїм статусом. По-друге , сфера дії президентських актів обмежена, і вони аж ніяк не підміняють собою законодавство , а тим більше конституційні норми .

Право президента на скликання і розпуск парламенту. У багатьох країнах склалася політична традиція, яка стала конституційною нормою, згідно з якою чергову сесію парламенту відкриває глава держави, тобто президент або монарх. Цей акт символізує легітимність вищого представницького органу і взаємодія законодавчої і виконавчої влади. Крім того, президент має право на скликання позачергової (надзвичайної ) сесії парламенту. Цим правом володіють президенти в багатьох країнах при всіх системах правління, починаючи від президентської і закінчуючи парламентською. Важливо відзначити, що дане повноваження є дискретним, тобто президент може на свій розсуд прийняти таке рішення без жодних погоджень з урядом або з керівництвом парламенту.

Парламентаризм передбачає не тільки недоторканність парламенту як вищого законодавчого і представницького органу, а й право виконавчої влади на розпуск його . Якщо це право здійснюється в строгих правових рамках і за розпуском парламенту негайно проводяться нові парламентські вибори, сам по собі розпуск не підриває правового статусу цього політичного інституту. У сучасній практиці парламентаризму виконавча влада дуже часто вдається до свого права розпуску парламенту, а це веде до позачергових парламентських виборів і обрання парламенту нового складу.

Форми спілкування (комунікації) між президентом і парламентом. Головним засобом спілкування між президентом і парламентом є президентські послання. У США, Франції це передбачено конституцією.

Президент і держапарат. Роль, місце і повноваження президента в управлінні держапаратом визначаються тією чи іншою системою державної влади. Як вже зазначалося, при президентській системі президент є главою виконавчої влади, який безпосередньо або через призначуваного їм голову кабінету міністрів керує урядом. При напівпрезидентської системі президент має повноваження, які дають йому можливість впливати на діяльність уряду, але самим урядом керує прем'єр -міністр. В умовах парламентської системи президент фактично не має права втручатися в діяльність уряду.

Американська модель президентства передбачає, що президент США як голова уряду особисто відповідальний за дії вищої виконавчої влади. Він має всю повноту повноважень в управлінні федеральним урядом - від призначень на урядові посади до одноосібного прийняття урядових рішень. Зрозуміло, що сам президент не в змозі особисто керувати величезним бюрократичним апаратом уряду, тому він здійснює лише загальний контроль, делегуючи значну частину своїх повноважень різним посадовим особам. Кабінет міністрів має статус дорадчого органу при президентові, і його рішення не підлягають обговоренню в процесі розробки і здійснення урядової політики. Якщо хто з членів уряду та інших відомств федеральної виконавчої влади не згоден з політикою президента, то він сам подає у відставку або президент звільняє його.

При напівпрезидентській системі європейського зразка право президента призначати членів уряду дещо обмежено в порівнянні з аналогічним правом за президентської моделі правління. Це обмеження обумовлене тим, що, по-перше , конституції тих європейських країн, які передбачають посади президента і прем'єр -міністра, виключають можливість для глави держави одночасно очолювати й уряд. По-друге, при напівпрезидентській системі президент може особисто призначити тільки главу уряду і то з урахуванням розкладу сил в парламенті. 

Однак напівпрезидентське правління не виключає і такої розстановки політичних сил, коли в результаті парламентських виборів більшість у вищому законодавчому органі країни переходить до опозиційної президенту партії. У такому випадку у президента формально залишається свобода вибору в призначенні прем'єра, але якщо він проігнорує інтереси парламентської більшості, то цю кандидатуру неминуче провалять в парламенті. У деяких напівпрезидентських республіках, де в результаті парламентських виборів жодна партія не отримує значної більшості у вищому законодавчому органі, вихід можна знайти на шляхах створення безпартійного уряду.

У країнах з парламентською системою правління президенти також мають конституційне право призначати прем'єр-міністра, але це формальне право, оскільки питання про призначення на посаду голови уряду фактично вирішують лідери провідних партій в залежності від результатів парламентських виборів або від зміни складу правлячих коаліцій у вищих законодавчих органах. Таким лише формальним правом володіють, зокрема, президенти ФРН, Австрії, Ізраїлю, Ісландії, Ірландії та Індії.

Що стосується призначень міністрів та інших вищих урядових керівників, то у всіх країнах з напівпрезидентською і з парламентською системою правління це право президента може бути реалізовано тільки за погодженням з прем'єр -міністром. 

Міністри , голови різних виконавчих відомств та інші високопосадовці утворюють найближче політичне оточення президента, яке він насамперед спирається у проведенні свого курсу. Однак вони являють собою лише незначну частину численного державного апарату, від ступеня ефективності якого залежить в підсумку і вся урядова політика. Інші ж призначення відбуваються відповідно до норм і процедур системи державної служби, яка отримала на Заході назву "громадянська служба" .

Президент і партії . Взаємовідносини між президентами і партіями дуже складні. Існує специфіка цих взаємин, яка випливає з природи інституту президентства.

Насамперед відзначимо, що в багатьох країнах президент є одночасно і головою правлячої партії. Таке поєднання державної та партійної влади в одній особі особливо характерно для афро- азіатської моделі президентства.

У президентських країнах, скажімо, в США, президент може бути номінальним і реальним лідером своєї партії, але він ніколи не очолює особисто її керівний партійний апарат. До того ж можливості керівників правлячої партії забезпечувати єдину партійну дисципліну і підтримувати президента дуже обмежені. Звичайно, кожен президент США прагне заручитися підтримкою провідних лідерів своєї партії, але при цьому у нього немає ніяких статутних партійно-адміністративних важелів впливу на них, тим більше, що у республіканців, і у демократів немає партійного статуту. Президент може тільки просити і переконувати своїх колег по партії йти з керівними діячами іншої партії на компроміси і політичні угоди. Оскільки президент - глава федеральної виконавчої влади, у нього є дуже ефективний набір засобів впливу на тих, у чиїй підтримці він потребує. Однак часто всіх цих засобів політичного пресингу не вистачає для того, щоб схилити на сторону президента конгресмена або сенатора навіть з власної партії.

Водночас президентська система правління, особливо в її американському варіанті, передбачає наявність незалежності президента від власної партії. Ця партія не може висловити вотум недовіри президенту і відправити його і його адміністрацію у відставку. Правда, в резерві залишається процедура імпічменту, але до неї можуть вдатися не партійні функціонери, а тільки члени вищого законодавчого органу. Таким чином, теоретично президент США може проводити політичний курс, абсолютно незалежний від програмних установок власної партії. В умовах же парламентської чи напівпрезидентської систем правління партії значно більшою мірою впливають на формування державної політики і все зводиться лише до того, щоб забезпечити перемогу їхнього кандидата на президентських виборах.

Отже, президентська система правління є дуже поширеною. Але в різних державах повноваження президента, його взаємини з урядом і парламентом, які визначаються конституцією, розрізняються залежно від типу державного правління.

Підготував Олександр Майстренко

Немає коментарів:

Дописати коментар

Коментарі