вівторок, 2 грудня 2014 р.

Як працює британський парламент

Британський парламент - один із найстаріших парламентів світу (часто його називають "праматір'ю" - точніше було б говорити "прабатьком" - парламентів). Він виник наприкінці XIII століття і з тих пір продовжує функціонувати без перерв протягом усієї політичної історії країни.
Тривалий еволюційний шлях обумовив характерну для вищого представницького органа країни наступність. Британський парламент - дивовижний приклад поєднання старих і нових форм, їхніх нашарувань, співіснування. Ця особливість знаходить висвітлення в багатьох сторонах його організації і діяльності.
Саме поняття "парламент" вживається тут у різних сенсах. Коли говорять про парламент як верховний законодавчий орган, мають на увазі не тільки обидві палати парламенту - палату громад і палату лордів, але і монарха, тому що тільки єдність усіх названих елементів утворить у правовому змісті те, що називають парламентом. Іноді термін "парламент" вживають для позначення обох палат парламенту, але найчастіше під парламентом мають на увазі його основну частину - палату громад. Члени палати громад іменуються "членами парламенту". Уряд несе відповідальність тільки перед палатою громад, і ця відповідальність іменується "парламентською". Саме палата громад здійснює те, що називають "парламентським контролем над фінансами".
Своєрідність британського парламенту - дуже сучасної по самій своїй суті установи-виявляється й у тій ролі, яку в організації його діяльності грають різного роду церемонії. Пишно й урочисто, з дотриманням стародавніх ритуалів проходить щорічне відкриття парламентських сесій. Спеціальна посадова особа палати лордів - герольдмейстер запрошує членів палати громад у палату лордів, щоб заслухати тронну промову королеви. Посадові особи палат проводять засідання, одягнені в суддівські перуки і мантії. Обидві палати мають свої символи - чорний жезл і булаву. З глибокими історичними традиціями зв'язане і саме місце, де палати проводять свої засідання. Вестмінстерський палац, зведений ще до норманського завоювання, протягом тривалого часу служив головною резиденцією королів. У 1941 р. приміщення, де засідала палата громад, було зруйновано німецькою бомбою. Пізніше його відновили в колишніх розмірах, хоча місць на депутатських лавах не вистачало для всіх членів палати.
Особливістю британського парламенту є те, що він функціонує в унікальних умовах відсутності в країні писаної конституції. Деякі правила, пов'язані з його організацією та діяльностю містяться в звичайних законах країни (їх дуже мало), інші - в неписаних нормах конституції, конституційних угодах. Положення парламенту в конституційній системі визначається двома фундаментальними принципами - парламентського верховенства і парламентарного (відповідального) правління. Реальне ж функціонування всього парламентського механізму грунтується на існуванні в країні двопартійної системи. Під її впливом знаходиться вся організація виборчого процесу - починаючи від висування кандидатів, розподілу країни на виборчі округи і кінчаючи способом підрахунку голосів виборців. Вона справляє визначальний вплив на внутрішню організацію і діяльність парламенту. Під її впливом склалися найбільш істотні конституційні угоди, що зумовлюють весь комплекс відносин між парламентом і урядом.
При двопартійній системі обидві партії поперемінно змінюються у владі. У таких умовах уряд, як правило, має підтримку більшості в палаті громад, і це дає йому дуже сильні позиції в парламенті. Фактором посилення ролі уряду стало також надзвичайне зростання значення в державному управлінні постійного, професійного чиновництва. Обидва названих фактора сприяли витисненню класичної моделі парламентарного правління, названої "вестмінстерською" (за місцем розташування парламенту), нової - "моделлю Уайтхоллу", названою так за місцем розташування уряду.
Процес переміщення центру влади від парламенту до уряду дуже гостро поставив питання про саме призначення представницького органу, його реальне положення в конституційній системі. В останні роки в Англії були проведені серйозні реформи, загальний зміст яких зводився до того, щоб підвищити ефективність діяльності парламенту, забезпечити парламентаріям більш широкі можливості для участі в здійсненні основних функцій представницького органу. Була реорганізована система парламентських комітетів, створена посада омбудсмена, прийняті заходи щодо підвищення професіоналізму депутатів і ін При цьому "праотець" парламентів вивчав і освоював новий досвід інших країн і часто запозичав ту практику, яку вважав для себе вигідною і корисною (американська система комітетів з розслідування діяльності міністерств, інститут уповноваженого з контролю за неналежним діями державних органів і посадових осіб та ін).
Британський парламент - надзвичайно активна представницька установа. Він має тривалі політичні традиції і нагромадив багатий досвід ведення публічних дебатів і дискусій. Його дійсна роль визначається не стільки формально приналежними йому повноваженнями, скільки реальним положенням як форум, на якому публічно і гласно обговорюються питання внутрішньої і зовнішньої політики, важливі суспільні і політичні справи, що хвилюють населення країни. Ця роль парламенту з усією очевидністю виявляється в моменти гострих політичних і соціальних криз, коли він стає центром політичних дискусій, фокусом всього політичного життя. Парламент здатний впливати на хід подій, суспільну думку, політику уряду.

ПАЛАТА ГРОМАД;

Партійний склад палати.
За своїм соціальним складом більшість парламентаріїв - особи, які належать до так званого "середнього класу". В основному це представники таких професій, як юристи, викладачі вищих навчальних закладів, вчителі. Серед депутатів-консерваторів досить великий відсоток бізнесменів у останні роки їх число скоротилося. Що стосується вихідців з робочого класу, то в консервативній партії їх число не перевищує 1%, у лейбористській партії їх 12-18%. Більшість парламентаріїв (близько 80%) мають вищу освіту. По своєму віковому складі більшість парламентаріїв знаходиться у віковій групі 30-60-літніх (не більш 2% - особи 21 - 30 років, близько 14% - понад 60 років). У палаті громад 42 депутата - жінки.
Головний чинник, який впливає на склад депутатів, - те, що всі 650 членів палати (за винятком спікера) представляють політичні партії. Партійна структура - основа всієї організації і діяльності палати громад. Дві головні партії утворять офіційно визнані сторони в палаті громад - урядову більшість і "офіційну опозицію Її величності". Партія, що перемогла на виборах, має більшість і в силу цього формує уряд. Лідер цієї партії стає прем'єр-міністром. Прихильники перемігшої партії утворюють у палаті урядову більшість. Партія, друга по кількості місць, стає офіційною опозицією, а її лідер - лідером опозиції. Посада лідера опозиції одержала законодавче закріплення в 1937 р., коли йому була призначена платня в розмірі 2 тис. фунтів стерлінгів на рік (в даний час він одержує 48148 фунтів). Для опозиції характерний стан готовності прийняти владу від урядової більшості. Лідер опозиції формує з керівних членів фракції "тіньовий кабінет" і призначає "міністрів-тіней", яким доручається виступати в парламенті по визначених питаннях державної політики. Навіть саме розташування депутатів у палаті громад відбиває її поділ на урядову більшість і партії офіційної опозиції. Праворуч від спікера розташовані лави урядової більшості; ліворуч - опозиції. Члени палати - міністри сидять на передніх лавах, а керівники опозиції - напроти них. Відповідно їх називають "переднєскамеєчниками", і "задньо-скамеечниками". Відносини між партіями в палаті громад підпорядковуються деяким неписаним кодексам, або правилам "чесної гри" ("fair play"). Уряд, керівна більшість, має діяти відповідно до принципу відповідального правління. Опозиція повинна бути відповідальною і конструктивною. Вся організація і діяльність палати будується відповідно з партійним розподілом палати. Партійні фракції - базові одиниці в палаті громад. Вони іменуються парламентськими партіями. Термін "партія" означає, що фракції в палаті громад є незалежними, автономними утвореннями і не пов'язані у своїй діяльності рішеннями і розпорядженнями партійних організацій поза парламентом. Лідер партії є також лідером парламентської фракції, що підтверджує значення, яке надається партіями парламентській діяльності. Лідер консервативної партії обирається членами парламентської фракції після консультації з перами-консерваторами і партією поза парламентом. Проводяться збори рядових членів фракції, що мають форму так званого "Комітету 1922 року". На засіданнях, що скликаються щотижня, обговорюються поточні справи, які передбачається внести на обговорення палати громад. "Комітет 1922 року" - засіб зв'язку лідера і рядових членів. Починаючи з 1980 р. у виборах лідера лейбористської партії і його заступника беруть участь не тільки члени парламентської партії, але і представники тред-юніоністів і місцевих партійних організацій. Коли партія знаходиться в опозиції, члени парламентської фракції обирають так званий "парламентський комітет" (по суті, це і є "тіньовий кабінет"). Проводяться регулярні засідання всіх членів фракції. Кожна парламентська фракція має в палаті свої партійні комітети. Їхня організація і діяльність не регулюються якими-небудь документами, а визначаються нормами, що склалися в ході діяльності фракцій. Не існує визначеного і строго встановленого складу членів. На засіданні може бути присутнім будь-який член фракції, з яких-небудь причин зацікавлений у його роботі. Партійні фракції мають особливих посадових осіб у палаті, роль яких надзвичайно велика в організації всього ходу парламентської процедури. Це парламентські організатори партій, офіційно іменовані "батогами". Посада "батога" не передбачена правилами парламентської процедури. Вона з'явилася в ході еволюції партійної організації в палаті громад. У консервативній партії "батоги" призначаються лідером партії; у лейбористській - обираються зборами парламентської фракції шляхом таємного голосування. Урядова більшість має головного "батога" уряду, його заступників і молодших "батогів". "Батоги" уряду є міністрами й одержують платню з державної скарбниці. Опозиція має головного "батога", його заступників і помічників. Головний обов'язок "батогів" - налагоджувати співробітництво фракцій так, щоб вона йшла без ексцесів і несподіванок, при взаємній координації діяльності. Головний "батіг" уряду повинний також стежити за тим, щоб усі намічені урядом до розгляду законопроекти пройшли через палату до кінця сесії. "Батоги" уряду і опозиції знаходяться в тісному контакті один з одним і утворюють ті звичайні канали, через які досягається компромісне врегулювання спірних питань між урядом і опозицією. Консультації між "батогами" уряду й опозиції стали звичайною практикою, хоча вони ніде не регламентовані. "Батоги" забезпечують присутність прихильників своїх партій на засіданнях палати і відповідно підтримку політики уряду чи опозиції. З цією метою їм надано низку повноважень по відношенню до депутатів. "Батоги" стежать за дотриманням партійної дисципліни. Жоден депутат не має права покинути засідання палати, не порадившись з "батогом". Якщо будь-який депутат не може з яких-небудь причин бути присутнім на засіданні палати, він зобов'язаний повідомити про це "батога" своєї партії. Останній, у свою чергу, домовляється з "батогом" іншої партії так, щоб не порушувалося рівновагу між партіями в палаті громад і кількість відсутніх в урядовій партії відповідало числу відсутніх депутатів офіційної опозиції. Головний "батіг" уряду займає посаду парламентського секретаря міністерства фінансів, хоча він не має нічого спільного з фінансовими справами. Правляча консервативна партія має 14 "батогів" в палаті, лейбористська опозиція - 11. Інші партії опозиції - по одному (платню отримують тільки "батоги" урядової партії, три "батога" офіційної опозиції; інші "батоги" опозиційних партій не оплачуються). Способу узгодження діяльності партійних прихильників служить документ, який також іменується "батогом". Цей документ надсилається членам відповідної фракції щотижня. У ньому міститься перелік справ, що стоять на порядку денному засідання палати на наступний тиждень. Кожне питання в "батогу" залежно від того значення, яке йому надає партійне керівництво, підкреслюється. Якщо питання порядку денного підкреслять однією рисою, то це означає, що воно не носить спірного характеру і по ньому не очікується голосування; двома рисками - можлива постановка на голосування; трьома рисками - питання виключно важливе, по ньому виразно буде голосування і тому присутність члена фракції обов'язково. Член фракції, що отримав документ, повинен узгодити свої плани з приписами які у ньому. При наявності трьох ліній член фракції зобов'язаний бути присутнім, а в разі відсутності дати задовільне пояснення (хвороба, домовленість з "батогом" тощо).  Трапляється, що депутати голосують і проти партійних установок. У парламентській практиці це досить часте явище. Але в принципі від члена фракції чекають, що він буде підтримувати партійну фракцію в якості представника або урядової більшості, або - опозиційної партії. Депутат, що відхиляється від партійної лінії, може бути не висунутим на наступних виборах, що фактично рівносильно втраті місця в парламенті.
ПАРЛАМЕНТСЬКА ПРОЦЕДУРА І ВНУТРІШНЯ ОРГАНІЗАЦІЯ ПАЛАТИ ГРОМАД
Правила парламентської процедури відміну від більшості західноєвропейських країн Англії немає єдиного писаного документа (регламенту) або закону, в якому були б зафіксовані основні принципи внутрішньої організації палати громад. Це не означає, що британський парламент не керується у своїй діяльності ніякими правилами. Навпаки, питанням процедури надається надзвичайно велике значення в парламентському провадженні. Це означає лише, що правила процедури не кодифіковані і містяться не в одному документі, а в різних джерелах ("практика" парламенту, постійні й сесійні правила, рішення спікера, закони). Основне джерело парламентської процедури в даний час - постійні правила. Вони приймаються, змінюються і скасовуються палатою у звичайному порядку. Їх дія продовжується і після закінчення сесії, на якій вони були прийняті. Дія постійного правила може бути призупинена палатою в будь-який момент в порядку звичайного голосування простою більшістю голосів. Крім постійних палата приймає сесійні правила, термін дії яких обмежений часом сесії, на якій вони були прийняті. Мета сесійних правил зазвичай полягає в тому, щоб надати перевагу якій-небудь справі, що підлягає обговоренню та вирішенню на даній сесії. Палата може також прийняти правило ad hoc у зв'язку з розглядом будь-якої окремої справи. Рішення спікера утворюють сучасну прецедентну форму встановлення правил парламентської процедури. Зазвичай ці рішення виносяться в порядку тлумачення спікером вже існуючих правил. Внаслідок суперечливості норм процедури це право має величезне значення. Право спікера створювати нові правила парламентської процедури є дискреційним. Авторитетним збіркою правил парламентської процедури є "Трактат Ерскін Мея про право, провадження й звичаї парламенту" (скорочено його називають "Ерскін Мей"). Систематичне видання правил почалося в минулому столітті, і з тих пір робота витримала 20 видань. Редактори збірника - клерки палати громад. Організація парламентських сесій та засідань палати громад. Скликання і розпуск парламенту є прерогативою глави держави й виробляються шляхом видання королівської прокламації. Ці повноваження здійснюються королевою за порадою прем'єр-міністра. Термін повноважень парламенту одного скликання дорівнює п'яти рокам. Парламент може бути розпущений достроково. Парламентські сесії скликаються щорічно. Сесія парламенту починається восени (зазвичай в кінці жовтня або початку листопада) і триває майже цілий рік. Протягом сесії до літніх канікул парламент перериває засідання у зв'язку з різдвом, паскою і трійцею. У серпні сесія переривається на літні канікули. Число днів, яке палата засідає протягом однієї сесії, неоднаково (в середньому - 160-190 днів). Засідання палати відбуваються щодня, крім суботи та неділі. Засідання палати громад, як правило, є відкритими. Однак спікер має право віддати розпорядження про виведення сторонніх, і в цьому випадку засідання йде при закритих дверях. Іноді засідання палати громад приймає форму так званого "засідання комітету всієї палати". Палата приймає рішення про перетворення себе в комітет для розгляду будь-якого конкретного білля. Зазвичай комітет усієї палати розглядає або найважливіші, мають конституційний характер законопроекти, або ті з них, які не мають спірного характеру і які палата не вважає за потрібне направляти в постійні комітети. Правила процедури в комітеті не такі жорсткі, як у палаті. Тут, наприклад, не діє правило, забороняє члену палати громад виступати більше одного разу. Наприкінці засідання комітет затверджує звіт, представлений палаті, і знову перетворюється в палату. Мова парламентського виробництва - англійська, і виступи на інших мовах не допускаються. Стенографічний звіт про засідання палати публікується з 1803 р. в офіційних збірниках "Парламентські дебати. Офіційний звіт (Ханзард)" (ім'я першого видавця). Нині звіти складаються персоналом палати, але стара назва "Ханзард" збереглося і стала офіційною. У стенограмі допускається лише редакційна правка, але не виправлення по суті. У "Ханзарді" публікуються не тільки стенограми засідань палат, а й постійних комітетів. Окремі звіти публікуються для палати громад і палати лордів. Діяльність парламенту широко висвітлюється пресою. Існує так звана "галерея преси", в яку входять парламентські кореспонденти газет. Склалася особлива система журналістського "лобі". У нього включено близько 100 журналістів (їх список складається одним із клерків палати за дорученням спікера). Журналісти, що входять в "лобі" мають право доступу в хол для членів палати, розташований біля зали її засідань (так зване "лобі членів палати"), куди звичайна публіка не допускається. Тут відбуваються неофіційні зустрічі з членами палати та міністрами. Члени журналістського "лобі" систематично отримують брифінги від помічників прем'єр-міністра по зв'язку з пресою. Вони присутні на брифінгах лідера палати громад, лідера опозиції, отримують копії підготовлених урядом документів до їх публікації і пр.В пресі друкуються звіти про засідання не тільки палат парламенту, а й спеціальних комітетів, створюваних для розгляду окремих питань. З 1978 р. проводяться постійні радіопередачі з засідань палат і комітетів. Ведуться прямі телевізійні передачі (палата лордів почала їх у 1968 р., палата громад - у листопаді 1989 р.). 

Основні категорії справ та порядок їх розгляду. 
Уряд контролює розпорядок роботи палати громад. План кожної майбутньої сесії розробляється прем'єр-міністром у співпраці з кабінетом. Більш детально він доопрацьовується головним "батогом" уряду і лідером палати громад.
Усі справи, що розглядаються палатою, підрозділені правилами процедури на кілька категорій. З цією класифікацією пов'язана жорстка регламентація часу, що визначає порядок розгляду справ. Кожна справа може бути внесено і розглянуто в строго певний час.
Кожне засідання починається з "години питань", протягом якого депутати ставлять питання міністрам. Основна порядок денний складається в обговоренні биллей і пропозицій. Біллі та пропозиції, внесені міністрами від імені уряду, відносяться до категорії урядів ських справ. Біллі та пропозиції, внесені окремими депутатами від свого імені, називаються справами приватних членів (рядовий член парламенту іменується "приватним членом" (Private Member). Поряд з цим існують справи опозиції.
Час палати підрозділяється на урядове, час приватних членів і опозиції. Зазвичай 12 днів у сесію відводиться для розгляду законопроектів приватних членів і 8 - для обговорення пропозицій приватних членів. 20 днів виділяється опозиції (це дні, коли їй пропонується право вибирати тему для дебатів). Інші три чверті всього часу палати належать уряду. Уряд наділене правом тимчасово призупинити дію постійних правил палати для надання переваги урядового справі.
Проблема часу в палаті є дуже гострою не тільки через завантаженість парламенту, але й тому, що всі законопроекти і пропозиції, які парламент не встиг розглянути під час однієї сесії, вважаються втратили силу. Це означає, що на новій сесії вони підлягають розгляду в такому порядку, як ніби вони були внесені вперше.
У палаті громад застосовуються особливі прийоми, призначені для згортання дебатів, - "закриття", "кенгуру", "гільйотина". "Закриття" засноване на тому, що на будь-якій стадії обговорення питання може бути внесено пропозицію про припинення дебатів. Зазвичай така пропозиція вноситься головним "батогом" уряду, а питання про те, чи прийняти пропозицію, залишений на розсуд спікера. Якщо спікер підтримує пропозицію, вона ставиться на голосування і вважається прийнятим, якщо його підтримують не менше 100 депутатів. Це правило застосовується також у парламентських комітетах (потрібна згода 20 депутатів).
Прийом "кенгуру" зводиться до того, що на стадії доповіді білля спікер визначає, які поправки з числа запропонованих до законопроекту поставити на обговорення, а які - ні. Питання вирішується на розсуд спікера. Він зупиняється на тих, які вважає потрібними, перескакуючи через інші (звідси назва прийому).
Найбільш жорсткий прийом, який згортає дебати як за часом, так і за змістом, - "гільйотина". Уряд відбирає для обговорення в палаті окремі статті проекту закону і виділяє для їх обговорення в різних стадіях точно встановлений час. Після його закінчення палата зобов'язана припинити обговорення даної статті незалежно від того, закінчено її обговорення чи ні. Уряд має право комбінувати прийоми: вноситься пропозиція про "гільйотині", застосовується "кенгуру" і пропонується "закриття".
Порядок розгляду питань у палаті будується відповідно до розподілу палати на урядову більшість і опозицію. За урядовими справах спочатку виступає міністр, потім "переднескамеечниками" опозиції, а потім слово надається депутатам більшості і меншості. У справах опозиції спочатку виступає представник опозиції, потім - уряду і потім слово отримують інші депутати.
Депутат може виступати в дебатах тільки один раз. Тривалість виступу не обмежена, але спікер може оголосити, що час виступу не повинен перевищувати 10 хв.
Рішення палати за пропозицією або законопроекту оголошується спікером. Якщо воно оскаржується депутатами, спікер розпоряджається про проведення голосування.
Голосування в палаті громад відкрите. Депутати, які голосують за пропозицію чи законопроект, збираються по праву руку від спікера, проти - по ліву. Вони повідомляють своє ім'я клерку, коли проходять повз нього. Результати голосування оголошуються спікером.
Рішення приймаються простою більшістю голосів. У британському парламенті відсутня вимога кваліфікованої більшості. Не існує також вимоги кворуму. Якщо у голосуванні приймає участь менше 40 депутатів, то дане питання переноситься на наступне засідання.
У своїх виступах депутати повинні дотримуватися певних правил. Недозволено читати промову (можна користуватися нотатками). Існує певна форма звернення депутатів один до одного (не по імені, а в третій особі: "Поважний член парламенту від такого-то округу"). Депутати не вправі вживати "непарламентські вирази". Пред'являються вимоги до одягу (краватки і піджаки для чоловіків). Забороняється курити, їсти, пити, читати в палаті і пр.
У палаті громад не проводиться реєстрації депутатів. За ними не закріплені певні місця. Коли спікер надає їм слово, вони виступають прямо зі своїх місць. Взагалі в палаті є місця тільки для 427 депутатів. Для решти виділені місця на галереях для преси та публіки. Часто на засіданнях присутні не більше 20 депутатів. Але окремі справи привертають особливу увагу і тоді приміщення палати буває переповнене (відповіді на запитання прем'єр-міністра, мова канцлера казначейства про бюджет, обговорення важливих биллей і політичних питань). Але в якому б приміщенні не знаходилися депутати, вони отримують інформацію про все, що відбувається в палаті, завдяки внутрішній службі телевізійного оповіщення.
Посадові особи палати громад
Посадовими особами палати громад є спікер, його заступник, що також головою комітету шляхів і засобів (Chairman of Ways and Means) і два заступники голови комітету шляхів і засобів (Deputy Chairman of Ways and Means). Вони обираються палатою з числа депутатів.
Спікер - основне посадова особа палати громад ("Містер спікер" - так звертаються до нього депутати).
Він головує в палаті, стежить за дотриманням правил парламентської процедури, представляє палату у її зовнішніх зносинах з королевою, палатою лордів, іншими державними органами. На його ім'я адресуються всі листи, петиції і клопотання, палаті. Права і обов'язки спікера регулюються здебільшого неписаними нормами, створеними практикою, почасти постійними правилами палати громад і рідко - законодавчими актами.
Спікер обирається палатою громад з числа її членів на початку терміну повноважень парламенту нового скликання. Він займає посаду аж до відходу у відставку або смерті (після відставки він отримує місце в палаті лордів). Відповідно до закону, його винагорода має дорівнювати винагороді члена кабінету.
Спікер вважається слугою палати громад і не повинен належати до якоїсь партії. У разі виникнення вакансії кандидатура нового спікера пропонується урядом (після консультації з опозицією). На посаду спікера висуваються досвідчені парламентарії (деякі з них займали посади в уряді). Політичний діяч, кандидатура якого пропонується на посаду спікера, перериває членство у своїй партії. Оскільки ж спікер за своїм статусом є депутатом, він підлягає переобранню на кожних чергових парламентських виборах. Однак у виборчому окрузі не висуваються інші кандидати. Спікер має бути поза політикою і усунений від участі у партійних суперечках. У разі порушення ним принципу неупередженості будь-який депутат має право внести до палати пропозицію з критикою спікера (хоча взагалі критика спікера не допускається).
Спікер не бере участі в дебатах, не може звертатися з питаннями до міністра. Він голосує тільки в тому випадку, якщо голоси депутатів розділилися порівну.
Основний обов'язок спікера - стежити за підтриманням порядку в палаті громад. Він має широкі дискреційними повноваженнями, вважається суддею в питаннях процедури і має право видавати правила, що представляють собою джерело парламентської процедури. Він має право тлумачити процедурні правила у разі виникнення спору, який стосується процедури. Висновки, які він дає палаті щодо застосування процедурних правил, є обов'язковими.
Жодна засідання палати громад не може відбуватися за відсутності спікера. Від його розсуду залежить, приступить чи палата до засідання. Якщо спікер вважає, що в палаті відсутній кворум, він виносить рішення про перерву засідання. Спікер може на свій розсуд влаштувати перерву в засіданні палати громад на будь-який призначений ним строк, якщо, на його думку, в палаті порушується порядок.
Усі виступи в палаті громад звернені до спікера. Від нього залежить надання слова депутату в дебатах. Оскільки в палаті громад не існує попереднього запису в дебатах, депутат повинен постаратися звернути на себе увагу спікера ("зловити очі спікера"). Він може почати свій виступ тільки після звернення до нього спікера.
Спікер має право перервати виступ депутата, якщо вважає, що воно не відноситься до справи або в ньому містяться повторення. У разі порушення порядку, він має право розпорядитися про те, щоб депутат покинув палату на весь день. За більш серйозні порушення депутат може бути позбавлений права брати участь у засіданнях більш тривалий термін. Коли член палати названий спікером за порушення порядку на ім'я, а не у прийнятій формі звернення "Поважний член парламенту від такого-то округу" (ця процедура іменується "назвати депутата на ім'я" - Naming), лідер палати вносить пропозицію про те, щоб порушник був тимчасово відсторонений від засідань. У разі першого порушення депутат відстороняється на тиждень, вдруге - на місяць і втретє - на невизначений термін.
Спікер тісно пов'язаний з посадовими особами партій. При веденні дебатів він керується розкладом, складеним "батогами", має перед собою список учасників дебатів, що представляється йому "батогами" після узгодження, і пр.
Голова комітету шляхів і засобів - друга посадова особа палати громад. Він головує в палаті, коли він перетворюється в комітет усієї палати.
Голова комітету шляхів і засобів обирається палатою громад на початку скликання нового парламенту. Його кандидатура висувається партією більшості з числа її членів. Пропозиція про призначення вноситься лідером палати. Як і спікер, голова комітету шляхів і засобів зазвичай залишається на посаді до тих пір, поки він сам не побажає піти у відставку.
Оскільки палата громад не може засідати без спікера, то функції заступника спікера виконуються головою комітету шляхів і засобів. Коли голова займає місце голови в палаті, він є остаточним суддею в питаннях процедури. Його розпорядження не можуть бути оскаржені спікеру.
На голови комітету шляхів і засобів також поширюється правило про неупередженість. Він не бере участі в дебатах. У голосуванні він приймає участь лише в тому випадку, коли голоси діляться порівну.
Заступники голови комітету шляхів і засобів. У разі відсутності голови комітету шляхів і засобів вони виконують його функції, включаючи повноваження як заступника спікера. Вони висуваються, як і голова комітету шляхів і засобів, партією більшості з числа її прихильників і обираються палатою на початку нового скликання парламенту.
Слід згадати ще про один важливий посадову особу палати. Це лідер палати громад, який виступає в палаті від імені уряду. Він призначається прем'єр-міністром у складі близьких до нього політичних діячів, що входять до складу кабінету. Він повинні бути внесені до палати протягом сесії. У кінці кожного тижня він повідомляє палаті про порядок денний на наступний тиждень. Він інформує палату про всі справи, що мають державне значення.
У палаті громад є також постійні посадові особи, які призначаються з осіб, які не є членами палати, - клерк палати, два його помічника; пристав (відповідає за питання безпеки в приміщеннях палати).
Клерк - старше постійне посадова особа палати громад. Він є експертом з питань парламентської процедури і його основне завдання - давати поради спікеру, уряду, опозиції і рядовим депутатам з приводу всіх питань, що виникають у зв'язку з процедурними правилами. Допомога йому надають два помічники. Клерк займає почесне місце. Він сидить за столом палати (Table of the House), розташованим відразу ж перед спікером. Під час засідання він одягнений в суддівську мантію і перуку.
Клерк очолює відділ, який виділяє клерків для надання допомоги в роботі постійних і виборних комітетів. Працюючі у відділі клерки дають поради депутатам з усіх питань парламентської процедури, різних аспектів законодавчої та контрольної роботи палати.
Організація комітетів у палаті громад
У палаті громад є постійні, спеціальні, сесійні комітети. Утворюються також об'єднані комітети обох палат парламенту.
Постійні комітети створюються на початку роботи парламенту нового скликання на строк її повноважень. Їх основне призначення - постатейний розгляд біллів. Не існує будь-яких обмежень кількості комітетів. Зазвичай, у палаті функціонує сім-вісім таких комітетів. Назва комітету - "постійний" - може ввести в оману, бо ці комітети щоразу створюються заново для розгляду конкретної білля і після виконання свого завдання розпускаються. Комітети іменуються умовно - А, В, С, Д і спеціалізуються по будь-яким питанням. Єдині комітети, яким притаманна спеціалізація, але не галузева, а територіальна, - це Великий Шотландський комітет, Великий Уельський комітет, Північноірландський комітет. Є також комітет з розгляду біллів приватних членів.
Великий вплив на організацію та діяльність постійних комітетів надає спікер. Він вирішує питання, в якій постійний комітет направити законопроект. Голови постійних комітетів призначаються спікером на його розсуд. Члени комітетів призначаються не палатою в цілому, а комітетом з відбору (Committee of Selection).
Комітет з відбору утворюється палатою громад на початку кожної сесії в складі 11 чоловік. Фактично члени цього комітету призначаються за згодою між лідерами партій у палаті громад. При формуванні комітету комітет з відбору виходить із співвідношення двох партій у палаті громад так, щоб вони були представлені в комітеті пропорційно кількості місць у палаті. До числа членів комітету обов'язково включаються принаймні один міністр, а також керівники інших партій. У його складі обов'язково повинен бути представлений один з "батогів" уряду та офіційної опозиції. Комітет з відбору керується також кваліфікацією пропонованих їм кандидатів.
У складі постійного комітету-від 15 до 50 депутатів. Під час засідань вони розташовуються, як і в палаті громад, - зліва від голови сидять члени опозиції, праворуч - члени уряду. "Батоги" спостерігають за роботою комітетів і стежать, щоб під час засідань був кворум.
Процедура постійного комітету та ж, що і в комітеті всієї палати. Члени комітетів вправі пропонувати поправки до будь-якої обговорюваної статті. Голова має право на свій розсуд відбирати для обговорення в комітеті ті поправки, які він вважає підходящими для цього. У необхідних випадках проводяться голосування. Після розгляду поправок члени комітету мають право пропонувати нові статті до білля. Кворум постійного комітету - 12-15 чоловік, залежно від загального числа членів.
Міністри, на обов'язку яких лежить проведення законопроекту через постійні комітети, виступають у комітеті від імені уряду, відповідають на зауваження і поправки. На засіданнях комітетів присутні також професійні цивільні службовці, які допомагають міністру, але їм не дозволяється виступати в комітеті.
Засідання постійних комітетів відкриті для публіки. Зміст їх засідань публікується в стенографічних звітах.
Спеціальні комітети (Select Committees) - другий основний вид комітетів палати, створюваних для розгляду окремих питань і представлення доповідей палаті. Їх члени обираються комітетом з відбору. Спеціальні комітети складаються з 10-15 членів палати, що представляють всі партійні фракції. Існує 14 спеціальних комітетів, основне завдання яких - розслідування та перевірка діяльності основних міністерств. Система комітетів прив'язана до структури міністерств. Це комітети: з оборони; внутрішніх справ; закордонних справах; фінансів і цивільну службу; енергетиці; промисловості і торгівлі; транспорту; сільському господарству; зайнятості; навколишньому середовищу; освіти, науки і мистецтва; соціальних справах; шотландським справах; валлійським справах. Крім того, є спеціальні комітети з європейського законодавства, делегированному законодавству, публічної звітності, у справі парламентського уповноваженого. Система спеціальних комітетів, які створюються з метою контролю за діяльністю міністерств, була створена в 1979 р. Реформа ця була розцінена лідером Палати громад як найважливіша конституційна реформа століття. Справа в тому, що існувала до цього система спеціальних комітетів не давала депутатам можливості ретельно вивчати урядову діяльність в окремих сферах і галузях державного управління, досить компетентно судити про діяльність міністерств і центральних відомств, впливати на рішення, прийняті апаратом управління. Про англійських парламентаріїв казали, що вони із заздрістю дивляться на американських конгресменів, які проводять ретельне розслідування урядової діяльності. Реорганізація системи спеціальних комітетів в Англії проводилася з урахуванням американського досвіду.
На відміну від постійних, спеціальні комітети, яким доручено контролювати основні напрямки діяльності міністерств, функціонують на постійній основі. Їхня організація і діяльність регулюється постійними правилами палати громад, і в даний час вони складають стрижень системи спеціальних комітетів. Трьом комітетам (у закордонних справах, внутрішніх справ, фінансів) дано право призначати підкомітети.
Постійно діючим спеціальним комітетам з перевірки діяльності міністерств дано право контролювати "витрати, управління і політику" відповідних міністерств та підвідомчих їм органів. Під останніми маються на увазі публічні корпорації, консультативні та інші органи при міністерствах (нараховуються 228 таких органів). Комітет вільний у виборі конкретного предмета розслідування. Він не повинен отримувати для цього будь-якого схвалення з боку уряду. Комітети мають право викликати свідків та вимагати надання необхідних для проведення розслідування документів. Вони мають право призначати експертів, здійснювати поїздки всередині країни і за кордон, якщо це викликано необхідністю.
В якості свідків комітетом може бути викликано будь-яка особа: представники міністерств та відомств; посадові особи держави; чиновники міністерств і відомств; представники громадських організацій, груп тиску, політичні діячі. Якщо свідок відмовляється зробити, то комітет використовує своє формальне право витребувати свідків і видати наказ про виклик свідка на своє засідання. Свідок, який відмовився з'явитися, винен у неповазі до палати громад (формально палата наділена правом укласти таку особу у тюрму).
Комітет має право вимагати подання йому документів, необхідних для проведення розслідування, за винятком документів міністерств. За десятиліття існування постійно діючих виборних комітетів склалося неписане конституційне правило, згідно з яким комітети не повинні проводити розслідування справ, що ставлять під загрозу питання державної безпеки. Уряд має право надавати комітету інформацію лише в тому обсязі, в якому вона вважає це можливим.
Міністри не зобов'язані бути присутніми на засіданні комітету, оскільки вони є за статусом членами парламенту, а комітет не може вимагати присутності на засіданні членів парламенту і лордів. Практично уряд завжди надсилає міністра на засідання комітету, але це питання вирішується не комітетом, а прем'єр-міністром.
В організації діяльності комітетів є і вразливі місця. Вони стосуються насамперед характеру відносин між комітетами і міністрами та інформації про діяльність органів управління. Уряд видав спеціальне керівництво для чиновників міністерств, що закликає їх давати показання свідків, необхідні для комітетських слухань. Проте трапляється, що міністри не схильні давати комітету потрібної інформації або дають розпорядження підлеглим їм керівникам відомств не постачати комітет відповідною інформацією. Відмова уряду в наданні інформації може серйозно ускладнити здійснення контролю у вельми істотних областях.
Сесійні комітети. Деяке число спеціальних комітетів створюється з року в рік на початку кожної сесії. У зв'язку з цим такі комітети отримали найменування "сесійних". До них належать комітети: з питань процедури; привілеям; петицій, що надаються палаті громад; питань публікацій та звітів про дебати; обслуговування депутатів. До їх числа примикає комісія палати громад, яка відає прийомом на роботу в постійний штат палати. Її голова - спікер палати.
Член парламенту
Винагорода члена парламенту. В Англії досить гостро стоїть питання про посилення професіоналізму парламентаріїв. Довгий час тут побутувало уявлення, що член парламенту - це політик-аматор, основна професійна робота якого не пов'язана з його парламентською діяльністю. Створення парламентських комітетів, систематичне проведення парламентських слухань і розслідувань діяльності урядових відомств у різних галузях державного управління пред'являють певні вимоги до депутатів. В епоху, коли державне управління набуває спеціалізований і надзвичайно складний характер, член парламенту, забезпечений матеріальними ресурсами, має більше шансів виконувати свої завдання по контролю над урядом і прийняттю законів, більш компетентно і тим самим більш безпосередньо впливати на рішення уряду і брати участь у розробці та здійсненні державної політики. Посиленню професіоналізму парламентаріїв покликані сприяти деякі організаційні заходи.
Член парламенту отримує платню 22 548 фунтам стерлінгів на рік (винагорода виплачується з 1911 р.). Крім цього, він отримує додаткові виплати у розмірі 27 140 фунтів стерлінгів в рік на утримання офісу, секретаря (або секретарів), помічника-дослідника (як правило, це висококваліфіковані фахівці, випускники університетів). У 1985 р. загальне число секретарів і помічників-дослідників складало 1210 людина. Депутату відшкодовуються транспортні витрати, пов'язані з поїздками між Лондоном, місцем проживання та виборчим округом при виконанні парламентських обов'язків (сюди включаються також поїздки дружини і неповнолітніх дітей). Депутату надано право безкоштовного телеграфного, телефонного та поштового зв'язку щодо тих округів, які знаходяться за межами Великого Лондона (до 7 тис. фунтів стерлінгів на рік). Йому оплачується також проживання в готелі.
Слід сказати про обслуговування депутатів різного роду інформаційними службами. Відділ інформації при палаті громад щодня публікує інформаційні бюлетені, які видаються у вигляді окремої брошури. Депутати щодня отримують різні документи, що повідомляють про порядок денний кожного засідання; містять інформацію про поправки до білля, які передбачається внести в палаті або комітеті; офіційні звіти про все, що робиться в палаті (звіти комітетів, дані про голосування, резолюціях палати); документи з повідомленнями про запитаннях і пропозиціях, представлених палаті, і пр.
Палата громад має в своєму розпорядженні бібліотекою, на яку покладені не лише бібліотечне обслуговування депутатів, але також робота з інформації і науковим дослідженням з міжнародних справ; економічних справах; освіти та соціальної політики; внутрішній політиці. У бібліотеці працюють висококваліфіковані фахівці.
При парламенті є також парламентська інформаційна система (ПОЛІС), що містить індекс "Ханзарде". Депутати мають доступ до електронно-обчислювальної системі "Лексис", яка надає правову інформацію. В університеті Уорвік створений парламентський відділ, який відкрив депутатам і виборним комітетам доступ до інформації про результати досліджень щодо економічного розвитку країни.
Дуже важливим для британського парламенту є питання про "приватні інтереси" членів парламенту. Деякі члени парламенту залишають свою основну роботу чи професійну діяльність, а багато зберігають роботу за сумісництвом. Парламентарії підтримують тісні відносини з групами тиску і лобістськими організаціями. Правила парламенту не виключають таких зв'язків, але передбачають необхідність повідомляти палаті про роботу депутата для цих організацій і про оплату за неї.
У 1975 р. палата громад встановила обов'язкову реєстрацію "інтересів" депутатів. У відповідності до цієї системи депутат зобов'язаний інформувати палату про будь-який грошовий інтерес чи інші матеріальні вигоди, які він має і про які можна подумати, що вони впливають на його поведінку, мову, голосування в парламенті. Перелік включає інформацію про оплачуваний пості директора чи інше оплачуване місце роботи; заяву про фінансову підтримку в якості члена парламенту; закордонну поїздку у якості члена парламенту, якщо вона не оплачується особисто або з державних коштів; всі платежі і матеріальних вигоди, отриманих від іноземних урядів, організацій та окремих осіб; земельні володінні або власність, що мають значну вартість; назви компаній, в яких депутат володіє акціонерним капіталом, що перевищує 1%. Підкуп члена парламенту щодо його роботи в палаті вважається порушенням парламентських привілеїв.
Парламентські привілеї. Палата громад претендує на те, щоб виступати як суддя в питаннях, що стосуються її привілеїв, і норми про парламентські привілеї складають так зване "загальне право парламенту". Під парламентськими привілеями розуміються права, якими володіє палата громад в цілому і кожен депутат окремо. Він може виступати, знаючи, що він вільний від переслідування за наклеп. Виступи ж поза стінами парламенту оголошуються позапарламентськими діями, не пов'язаними з діловодством, і тому не захищеними парламентськими привілеями.
Парламентська привілей свободи слова не поширюється на листи депутатів до позапарламентським організаціям, хоча б і написані у зв'язку з парламентською діяльністю. Привілей свободи слова не захищає також публікацію депутатами книг. У 1701 р. палата встановила, що опублікування книг, які "кидають тінь на засідання палати", розглядаються як порушення її прав і привілеїв і неповагу до палати.
У правилах парламентської процедури встановлені норми про зловживання свободою слова в палаті громад. Це відноситься до такого виступу депутата, в якому він кидає тінь на рішення палати, вимовляє зрадницькі, бунтівні або образливі для парламенту слова. Депутат не має також права кидати тінь на поведінку королеви або осіб, які перебувають при владі, а також намагатися своїм виступом заважати роботі палати громад.
Парламентарії не можуть згадувати у своїх виступах конкретні судові справи з моменту пред'явлення особі обвинувачення у вчиненні злочину. Це зроблено для того, щоб запобігти такі виступи, які можуть завдати шкоди будь-якій справі, що знаходиться в процесі розгляду.
Палата громад має право накладати як кримінальні, так і дисциплінарні покарання за неналежне поведінку або неповагу до палати під час її засідання. Неповагою до палати вважається будь-яка дія, що заважає палаті або будь-якому її члену виконувати свої функції або має на меті викликати прямо або побічно такі результати. У цьому випадку палата має право ув'язнення, накладення штрафу, винесення догани, заборони відвідувати палату. Покарання за неповагу до палати може ставитися як до члена парламенту, так і до будь-якого іншій особі, незалежно від того, чи вчинено правопорушення у палаті чи ні. Що стосується члена парламенту, то він може бути також позбавлений права займати місце в палаті протягом певного терміну або виключений з палати.
Депутат може бути виключений з числа членів палати громад і за іншими підставами: участь у відкритому повстанні, лжесвідчення, фальсифікація, обман, корупція при відправленні правосуддя, або під час виконання обов'язків посадової особи, або при виконань обов'язків як члена палати громад; ганебне поведінку і інші вчинки, скоєні проти самої палати.
Право виключення з палати належить тільки палаті громад, і ні один суд в країні не має права розглядати питання про законність рішення палати. Скарги на порушення привілеїв Повинні спочатку передаватися спікеру приватним чином, і він вирішує, підняти чи питання в палаті. Взагалі такі випадки надзвичайно рідкісні і число скарг мізерно (одна - у сесії 1984/85 р.). Практично палата давно не застосовує свого права ув'язнювати, накладати штраф, позбавляти депутата права займати місце в палаті громад за неповагу до неї.
Привілей волі від арешту означає, що арешт члена палати громад не може бути зроблено без дозволу самої палати. Давня привілей свободи від арешту охороняє депутата від арешту протягом парламентської сесії і 40 днів до її початку і після її закінчення у зв'язку з провадженням у цивільній справі. Арешт члена парламенту за слова, вимовлені в палаті, не може бути зроблений, оскільки це було б порушенням привілеї свободи слова. Проте член парламенту не має привілеї від арешту у зв'язку з кримінальною виробництвом.
ЗАКОНОДАВЧІ І КОНТРОЛЬНІ ПОВНОВАЖЕННЯ ПАЛАТИ ГРОМАД
Законодавча діяльність
Парламент - найвищий законодавчий орган країни. Верховна влада в області законодавства довіряється парламенту в цілому. Це - "королева у парламенті", тобто королева і дві палати парламенту. Це означає, що законопроекти, прийняті обома палатами парламенту, стають законами після їхнього схвалення королевою. По суті, коли говорять про верховної законодавчої влади, мають на увазі палату громад: вона - центральна складова частина законодавчого механізму.
З 1945 р. чотири члени палати громад були виключені нею чи пішли _, відставку до виключення після обвинувачення в ганьбить поведінці.
У законодавчому порядку верховна законодавча влада парламенту була встановлена ​​біллем про права 1689 р. Він скасував право короля припиняти дію законів і робити з них вилучення, тобто зробив незаконним зміну законів монархом без згоди парламенту. У XIX ст. затвердився принцип верховенства парламенту, що визначає його положення в якості верховного законодавчого органу. Він означає, що парламент не зв'язаний яким-небудь конституційним актом і не існує якого-небудь правового обмеження його верховенства в законодавчій області. Парламент має право приймати, скасовувати і змінювати будь-який закон у порядку звичайної законодавчої процедури, і ніхто (в тому числі і суд) не може поставити під сумнів дійсність чи конституційність акта парламенту. Цей принцип означає також, що парламент попереднього скликання не вправі зв'язувати своїх наступників (це було б обмеженням верховного положення законодавчого органа).
Видання законів - сама значна, якщо не найголовніша функція парламенту. Близько половини усього його часу іде на законодавчу роботу. Кількість щорічно прийнятих законів досить стабільно (60-70 у рік). Велика частина часу зайнята розглядом публічних біллів, внесених з ініціативи уряду. - Процес проходження законопроектів у палаті громад залежить від характеру законопроекту. По колу регульованих питань біллі підрозділяються на публічні та приватні. До публічних відносяться ті, які зачіпають загальні інтереси. Їх дія, як правило, поширюється на територію всієї країни. Вони регулюють найбільш важливі питання. До часток відносяться ті біллі, які зачіпають індивідуальні інтереси або мають лише місцеве значення (закони, регулюючі діяльність окремих компаній і корпорацій; діють у межах певних адміністративно-територіальних одиниць). За Законом про тлумачення 1978 р., білль вважається публічним, якщо в ньому не обмовляється його приватний характер. Приватні біллі вносяться особами, зацікавленими у їх прийнятті (це можуть бути місцеві органи, державні установи, корпорації).
Публічні законопроекти, у залежності від того, з чиєї ініціативи вони внесені, підрозділяються на урядові, тобто внесені депутатами - членами уряду, і законопроекти приватних членів, тобто внесені рядовими членами парламенту, які є членами уряду. Це розподіл публічних законопроектів робить вирішальний вплив на долю законопроекту.
Кожен публічний законопроект повинен пройти в палаті громад п'ять стадій: первою читання, друге читання, стадія комітету, стадія доповіді, третє читання. На додаток до цього, якщо текст законопроекту був змінений у палаті лордів, у палаті громад повинні бути розглянуті виправлення палати лордів.
Внесення законопроекту і перше читання. Внесенню законопроекту в парламент передує тривала перед-парламентська стадія його розробки. Усі найбільш важливі законопроекти розробляються в міністерствах. Основне участь у цій роботі приймають професійні цивільні службовці міністерств. При цьому проводяться широкі консультації як між різними міністерствами (особливо з міністерством фінансів), так і міністерств із різними групами тиску, підприємницькими асоціаціями, тред-юніонами. Всі ці консультації носять конфіденційний характер. Проект закону не оприлюднюється. Якщо ж уряд хоче провести більш широке обговорення, воно може опублікувати консультативний документ - "зелену книгу" чи "білу книгу", в яких викладається загальний зміст пропозицій уряду. Міністерство-спонсор представляє білль комітету кабінету, який займається довгостроковим плануванням законодавчої програми. У кабінеті є також спеціальний комітет з законодавству, на обов'язку якого лежить здійснення контролю за тим, щоб усі представлені парламенту законопроекти пройшли через парламент до кінця сесії. Законопроект може бути внесений у будь-яку палату. Однак найбільш важливі біллі вносяться в палату громад.
Члени парламенту не бачать тексту законопроекту аж до моменту його представлення.
Законодавча ініціатива у Великобританії належить тільки членам парламенту. Згідно з чинною процедурою, законопроект вноситься в загальному порядку, незалежно від того, чи є вносить членом уряду. Міністр, коли вносить законопроект, формально справ законопроекту надалі. Процедура першого читання полягає в наступному. Член палати, що бажає внести законопроект, робить повідомлення спікеру про свій намір. Коли спікер називає його прізвище, воно вручає клерку палати так називаний "фіктивний білль", тобто аркуш паперу, в якому вказується коротка і довга назва білля, прізвище депутата, який вніс законопроект, і тих депутатів, які виступають як поручителів по законопроекті (не менше 12 членів палати). Клерк зачитує коротку назву законопроекту, називає день для другого читання і віддає розпорядження про надрукування законопроекту. Як правило, на цій стадії не відбувається обговорення білля. Уряд додає до білля коротку пояснювальну записку.
Майже увесь час палати (90%) зайнято розглядом законопроектів, внесених урядом. Для обговорення законопроектів рядових членів виділяється строго визначений час (12 п'ятниць у сесію). Постійні правила передбачають кілька процедур для внесення законопроекту приватного члена в палату громад.
Друге читання - надзвичайно істотна стадія. По суті, це перше публічне обговорення законопроекту. Тільки на цій стадії починається обговорення внесеного законопроекту. Під час другого читання обговорюються
основні, принципові положення законопроекту. У цій стадії палата не може розглядати окремі статті законопроекту чи будь-які поправки до нього. Вона вирішує питання про те, наскільки доцільно в принципі зміна законодавства, пропонована внесеним законопроектом. Друге читання може бути кінчено або схваленням законопроекту і напрямком у комітет для внесення виправлень, або відхиленням законопроекту в цілому. Парламентські суперечки на цій стадії не роблять впливу на зміст статей законопроекту.
На початку другого читання спікер порушує питання про те, чи приступити до нього. У цей момент будь-який член палати громад може заперечити проти пропозиції спікера, або внести виправлення про те, щоб законопроект був "прочитаний" у другий раз по витіканню трьох-шести місяців, або запропонувати виправлення з вказівкою основ, по яких законопроекту взагалі повинне бути відмовлено у другому читанні. Ці пропозиції ставляться на голосування. Якщо білль потерпить поразка при голосуванні, то далі він не розглядається.
Таким чином, на відміну від законодавчого процесу деяких інших західних країн, де законопроект спочатку розглядається комітетами, а потім - на пленарному засіданні (США, Франція, Італія), у Великобританії законопроект спочатку обговорюється палатою в повному складі і лише потім направляється в комітет.
Комітетська стадія. Біллі, схвалені в другому читанні (як правило, вони приймаються, оскільки уряд має підтримкою урядової більшості), направляються в постійні комітети (або розглядаються палатою, перетвореної в комітет усієї палати).
У комітеті законопроект розглядається детально, слово за словом, стаття за статтею. При обговоренні законопроекту комітет зв'язаний рішенням палати, винесеним при другому читанні, і не вправі вносити в законопроект такі поправки, які спотворюють принцип законопроекту, уже схваленого палатою громад.
Комітет не може вносити в законопроект положення, які суперечать принципу законопроекту. Він має право відхилити будь-яку статтю законопроекту. При передачі законопроекту в комітет палата дає йому спеціальні інструкції, якими визначаються повноваження комітету щодо даного законопроекту.
Комітетська стадія закінчується складанням доповіді по законопроекту, який представляється палаті громад.
Стадія доповіді і третє читання. У стадії доповіді палата розглядає доповідають Комітету законопроект, обговорює зроблені ним поправки і вирішує, чи повинні окремі статті законопроекту бути прийнятими в колишньому вигляді, з поправками комітету чи новими поправками, запропонованими членами палати в цій стадії. Білль не розглядається стаття за статтею. Практично обговорення обмежується пропозицією окремих поправок депутатами і голосуванням по них. Спікер вправі відбирати виправлення, що підлягають обговоренню. Тут, як і на інших стадіях, застосовуються "кенгуру", "закриття", "гільйотина".
Як правило, третє читання законопроекту має місце відразу ж після закінчення стадії доповіді. Це формальний етап в обговоренні законопроекту, тому що під час дебатів палата зв'язана вже прийнятими положеннями законопроекту. На цій стадії можуть пропонуватися виправлення, що не торкаються істоти білля, звичайно чисто редакційні, що стосуються стилю законопроекту, його заголовка і т.п. Після голосування законопроект вважається прийнятим палатою громад. Якщо він був внесений спочатку в палату громад, видається наказ, щоб клерк "відніс білль до лордів і просив їхнього сприяння"; законопроект передається в палату лордів з написом "так буде передано панам".
Після проходження законопроекту через обидві палати він повинен отримати схвалення королеви і слідом за тим стає законом. Формально главі держави належить право абсолютного вето. Практично королівську згоду на білль - формальна стадія законодавчого процесу. Останній випадок застосування права вето монархом мав місце в 1707 р.
Особливості розгляду фінансових законопроектів, Процес проходження законопроектів, пов'язаних з витрачанням або збиранням коштів державної скарбниці, має ряд особливостей. За палатою громад визнано право здійснювати контроль над фінансами. Білль про права 1689 р. встановив, що "стягнення зборів на користь і розпорядження корони, в силу нібито прерогативи, без згоди парламенту і на більш тривалий час і іншим порядком, ніж це встановлено парламентом, незаконно". Принцип, вимагає згоди парламенту на витрачання урядом державних коштів, утвердився в XVII ст. Він розвинувся з звичаю, розпорядчого парламенту приймати щорічно закони про витрачання державних коштів. У той же час утвердилися конституційні принципи, які передавали палаті громад "контроль гаманця". Уряд не має право витрачати державні кошти і вводити податки без згоди парламенту. Фінансове законодавство - виняткова прерогатива палати громад. Фінансові пропозиції уряду мають бути прийняті нею, і фінансові біллі можуть бути внесені тільки в палату громад. Однак право визначати фінансову політику й розпоряджатися державними фінансами в межах коштів, вотував парламентом, належить уряду. Йому ж належить ініціатива у фінансових питаннях. Право внесення в палату громад законодавчої пропозиції про витрачання грошових коштів і оподаткуванні належить виключно уряду.
Згода парламенту на збір податків і витрачання грошових коштів виражається у прийнятті спеціального законодавства з цього приводу. Основні фінансові закони, що приймаються щорічно, - Закон про консолідований фонді і Закон про асигнування. У них фіксуються витрати на потреби фінансуються з бюджету установ. Основні доходи, що надходять у державну скарбницю, фіксуються в Законі про фінанси.
Фінансовим вважається не тільки законопроект, в якому фінансові статті становлять основний зміст, але і кожен інший законопроект, що містить статті фінансового характеру. Оскільки палата громад не може асигнувати ніяких коштів без прохання уряду, для прийняття законопроекту, в якому міститься відповідне пропозицію, необхідно отримати згоду уряду.
Згідно з фінансовою процедурою палати громад, законопроект про асигнування вноситься урядом у вигляді кошторисів міністерств і центральних відомств. Палата громад має розглянути всі кошториси і винести по кожній з них окрему резолюцію, яка дозволила асигнування необхідної суми з державної скарбниці. Формальна резолюція передує прийняттю Закону про асигнування.
Палата громад не може ні змінити цілі асигнування, ні збільшити суму витрат, необхідну урядом. Вона тільки може або зовсім відмовити в даному асигнування, або зменшити необхідну суму.
Пропоновані урядом податки втілюються в заяві про бюджет, з яким виступає в палаті міністр фінансів. Заява включає не тільки пропозиції про податки, але дає загальний огляд стану національної економіки. Зміст цієї заяви тримається в найсуворішій таємниці. Після виступу міністра фінансів палата громад приймає резолюцію, яка дозволила податки. Ця резолюція втілюється в Законі про фінанси.
Дебати з фінансового законодавства використовуються палатою для проведення дебатів з тих чи інших питань урядової політики. Право вибору предмета обговорення в більшості випадків замість ініціаторів і опонентів приватного законопроекту виступають їх представники.
Приватний законопроект проходить перше і друге читання. Найбільш істотна стадія - обговорення у комітеті палати по приватним законопроектів. Засідання комітету нагадує судове засідання. Потім приватний законопроект представляється палаті і проходить ті самі стадії, як і публічний білль.
Делеговане законодавство. Парламент - верховне законодавче установа, і жоден орган не може законодавствувати без його уповноваження. Парламент має право передати кому будь-які свої повноваження, в тому числі і законодавчі, залишаючи за собою лише загальний контроль за їх здійсненням. Видавані урядом на підставі законів постанови називаються тому актами делегованого законодавства.
Контроль палати громад над актами делегованого законодавства здійснюється на підставі Закону про видаються на підставі статутів постановах 1946 уповноважує закон передбачає, що акт делегованого законодавства має бути представлений до парламенту відповідно до процедури, встановленої законом. Відповідно до закону, акти делегованого законодавства можуть представлятися в палату громад або до вступу в силу, або після вступу в силу, в залежності від того, що передбачено в уповноважує законі.
У палаті громад існує спеціальний комітет з делегованого законодавства, перевіряючий ті біллі, які були внесені до палати громад. Члени палати беруть участь також в роботі об'єднаного комітету з перевірки актів делегованого законодавства. Комітети вивчають постанови з точки зору їх відповідності закону, на підставі якого вони були видані, і представляють палатам доповіді про тих актах, які вважають за доцільні.
Контроль над урядом
Контроль з уряду - друга головна функція палати громад. Перш ніж розглянути різні форми парламентського контролю над урядом, зупинимося коротенько на питанні про роль палати громад у формуванні та реорганізації уряду.
Формально призначення прем'єр-міністра - прерогатива королеви. Практично вона повинна зупинитися свій вибір на особі, здатному забезпечити підтримку більшості в палаті громад. Зазвичай їм стає лідер партії, що перемогла на парламентських виборах і має більшість місць у палаті громад.
У рідкісних випадках, коли жодна з партій не має абсолютної більшості в палаті громад, глава держави може доручити сформувати уряд або лідеру опозиції, або будь-якому впливовому політичному діячеві, здатному забезпечити підтримку палати громад (така ситуація склалася у 1974 р.). Що стосується формування уряду, то палата громад не бере безпосередньої участі у доборі кандидатур, не обговорює, на які посади кого призначити. Призначення зсув міністрів - дискреційне право прем'єр-міністра, бо існує конституційна угода про те, що королева при здійсненні своєї прерогативи призначати і зміщати міністрів повинна діяти за порадою прем'єр-міністра. Прем'єр-міністр підбирає членів уряду з числа керівників партії більшості. Членами уряду повинні бути депутати палати громад або лорди. В основному це члени палати громад і кілька - члени палати лордів.
Прем'єр-міністр не зобов'язаний представляти схвалення палати громад список членів сформованого ним уряду. Він зобов'язаний також представляти схвалення палати постанову про вироблені їм перестановки в уряді.
Парламентська відповідальність уряду - стрижень всієї системи контролю. У Великобританії існує система парламентарного (відповідального) правління. Це означає, що уряд формується з числа членів парламенту, несе відповідальність перед парламентом (у цьому випадку під парламентом розуміється тільки палата громад) у випадку вотуму недовіри має піти у відставку. Уряд несе колективну відповідальність перед парламентом. Вотум недовіри, винесений одному міністру, зазвичай розглядається як відмова у довірі уряду в цілому. Цей акт, що тягне відповідальність, може стосуватися несхвалення палатою або загальної політики уряду, або будь-якої окремої його заходи. Підставою, що тягне відповідальність, може бути також поразка уряду при голосуванні з того чи іншого заходу, запропонованому урядом, або, навпаки, схвалення заходів, проти якої уряд заперечує.
У разі поразки в палаті громад, на яких повинна піти відставка, уряд має право розпустити парламент і призначити нові вибори. В англійській політичній практиці, однак, вотум недовіри - явище, надзвичайно рідкісне. У цьому столітті було лише два таких випадки і обидва вони стосувалися незвичайної для парламенту ситуації, коли уряд не мав більшості в палаті і був створений уряд меншості (це трапилося в 1924 р. і квітні 1979 р.).
Опозиція часто вносить до палати громад пропозиції про вотум недовіри, але воно відхиляється партійним більшістю, які підтримують уряд. Питання про те, чи є поразка в палаті досить серйозним, щоб спричинити за собою відхід у відставку і розпуск парламенту, вирішує прем'єр-міністр.
Форми парламентського контролю - питання депутатів міністрам, пропозиції, спеціальні комітети. Особливе місце в цьому механізмі займає фінансовий контроль. При парламенті функціонує парламентський уповноважений у справах адміністрації (омбудсмен).
Питання - найчастіше яка процедура. Існують усні і письмові запитання. Відповіді міністрів на усні запитання депутатів заслуховуються щодня (крім п'ятниці). Відповіді на письмові питання публікуються в офіційних звітах про парламентських дебатах ("Ханзарде"). Для відповідей на усні запитання депутатів відводяться суворо визначені години і дні. Відповідями на питання відкривається засідання. На відповіді відводиться 1 год (він може бути продовжений на 15 хв). Існує певна ротація міністрів, що відповідають на питання. Два рази на тиждень (вівторок і четвер) на запитання протягом 15 хв відповідає прем'єр-міністр, в інші дні - Інші міністри.
Порядок подання питань також строго регламентований. Депутат, який бажає задати питання, повинен дати палаті письмове попереднє повідомлення. Якщо депутат бажає отримати письмову відповідь, воно надається за сім днів; усний - за два дні. Депутат не має права вимагати відповіді на своє питання до закінчення цих строків.
Число питань) які депутат може поставити міністру протягом одного засідання, обмежена двома. При цьому йому надається право задати додаткове питання, що має відношення до основного. Жодне питання не може бути заданий міністру після закінчення "години питань". Єдине виключення з цього правила передбачає той випадок, якщо спікер визнає, що питання має "невідкладний характер суспільного значення". Спікер може не допустити питання, якщо міністру не було дано про нього попереднього повідомлення. За таким "приватного" повідомленню не може бути задане більше одного питання на день.
Депутат може запропонувати міністрові далеко не всяке питання. Останні можуть стосуватися тільки тих предметів, за які міністр безпосередньо відповідає. Вони не повинні стосуватися конкретних судових справ, що знаходяться в процесі розгляду. Спікер має право не прийняти запитання депутата, який є "неприпустимим". "Припустимо" або "неприпустимий" питання - це спікер вирішує на власний розсуд. "Неприпустимими" вважаються, зокрема, питання, що задаються не з метою отримання інформації, а з метою з'ясувати думку уряду, питання, що стосуються діяльності частнопредпрінімательскіх організацій; питання, піднімають занадто серйозне політичне питання. Не можна також за допомогою питань домагатися інформації, яка за своєю природою є секретною. Депутат не має права ставити вдруге питання, на який вже було дано відповідь. Спікер може також відмовитися прийняти будь-яке питання, якщо, на його думку, він складений занадто туманно або "тривіально". У питаннях не можна критикувати членів королівської сім'ї або суд.
Міністр може відмовитися відповідати на запитання. Будь-яка спроба отримати відповідь на питання, якщо на нього відмовилися відповідати, буде відведена спікером. Якщо міністр відмовився відповідати на питання, то він може бути заданий вдруге лише на новій сесії парламенту.
Пропозиції (motions) - своєрідна форма парламентського контролю, що відрізняється від практики інтерпеляції і запитів, що існують в інших країнах. По суті, це проект резолюції, в якому формулюється позиція з певного питання. За допомогою внесення такої пропозиції депутат позиція 'противників пропозиції, і палаті пропонується підтримати міститься в поправці позицію. Якщо пропозиція була внесена опозицією, то поправку пропонує уряд (і навпаки). Пропозиції від опозиції вносяться її лідером, який і виступає за ним. Слово для відповіді в цьому випадку бере прем'єр-міністр. Слідом за тим виступають представники урядової і всіх опозиційних партій. Потім пропозиція ставиться на голосування. Якщо пропозиція була внесена опозицією, то, як правило, палата приймає пропозицію в тому вигляді, як воно було сформульоване в поправці уряду. Пропозиція, прийняте при голосуванні, стає рішенням палати общин.
Пропозиції відкривають можливість широкого обговорення урядової політики. Зазвичай вони вносяться опозицією (з цією метою виділено 20 днів, у сесію). Це може бути пропозиція про недовіру уряду або пропозицію, в якому висловлюється жаль з приводу урядової політики і пропонується прийняти інший курс дій. Наприклад, член парламенту має право внести пропозицію про недовіру уряду в зв'язку з керівництвом економікою, яке веде до несприятливої ​​ситуації; або пропозиція, що містить оцінку конкретної внутрішньої чи зовнішньополітичної акції, і пр.
Уряд використовує цю процедуру для обговорення в палаті важливих питань своєї політики та отримання схвалення палати (з питань оборони, економічної політики та ін). Іноді уряд вносить пропозицію, просто пропонуючи палаті взяти до уваги той чи інший документ.
Парламентська процедура передбачає також, що пропозиція може бути внесено рядовим членом палати. Для цього відводяться певні дні та години тижня. Для вирішення питання про те, хто з рядових членів може внести пропозицію, проводяться баллотировки.
Крім того, парламентська процедура передбачає право депутата вносити пропозицію з метою обговорення питання, що має "надзвичайно важливе суспільне значення і вимагає термінового розгляду". Таку пропозицію підлягає обговоренню в той же день, якщо спікер визнає пропозицію мають надзвичайне значення і якщо воно буде підтримано не менше 40 членами палати. Зазвичай, у сесію вноситься кілька десятків таких пропозицій, а обговорюється не більше одного-двох.
Можливість проведення дебатів з економічної політики уряду виникає також при обговоренні тронній промові королеви. По суті, це підготовлений урядом доповідь, в якому воно подає на розгляд палати програму своєї діяльності на поточний рік. За поданням доповіді слідують шестиденні дебати. Будь-який депутат має право запропонувати поправку до тронної промови, в якій висловлюється побажання палати громад до уряду. Зазвичай поправки до тронної промови вносяться депутатами опозиції.
Контроль над фінансами є контролем над витрачанням урядом вже затверджених парламентом грошових коштів. Як вже говорилося, фінансова політика визначається виключно урядом і при здійсненні контролю палата повинна виходити з фінансової політики, вже прийнятої урядом. Контроль палати громад над витрачанням урядом коштів складається, по-перше, з перевірки кошторисів витрат, експонованих палаті громад міністерствами при затвердженні Закону про асигнування, і, по-друге, з перевірки звітів про витрачання коштів, здійснюваної комітетом з публічної звітності (Public Account Committee).
Парламентська перевірка звітів грунтується на доповіді спеціального посадової особи палати - генерального контролера і ревізора (Controller and Auditor General), що здійснює свої повноваження від її імені. З 1983 р. він призначається урядом на підставі резолюції палати громад, запропонованої прем'єр-міністром зі схвалення голови комітету з публічної звітності.
Генеральний контролер - посадова особа парламенту і несе відповідальність перед ним. По відношенню до умов його перебування на посаді застосовується та ж формула, що і для вищих суддів. Він може бути усунений з посади лише на підставі послання обох палат парламенту до уряду.
В обов'язки генерального контролера входить перевірка звітів про витрачання коштів міністерствами та підпорядкованими їм організаціями, а також контроль за тим, щоб всі доходи міністерств вносилися в Консолідований фонд. Всі доходи, які отримує будь міністерством, передаються в Банк Англії і вносяться на рахунок міністерства фінансів - Консолідований фонд. Гроші з нього можуть витрачатися тільки з дозволу парламенту. Генеральний контролер вправі відмовити у відкритті кредиту з консолідованого фонду, якщо витрата не передбачено Актом парламенту.
Генеральний контролер очолює Національне ревізійне відомство (National Audit Office), в якому значиться 900 ревізорів. Воно проводить ревізію звітів міністерств та інших державних установ. На основі проведеної відомством ревізії складається доповідь генерального контролера, представлений комітету з публічної звітності.
Комітет складається з 15 членів, і його головою незмінно є один з керівників офіційної опозиції, який займав у свій час міністерський пост (зазвичай в міністерстві фінансів). При перевірці фінансової звітності міністерств до комітету викликаються вищі посадові особи міністерств (у деяких випадках - міністр). Комітет засновує свою діяльність на доповіді ревізійного відомства, в якому вказуються всі випадки порушення у витрачанні коштів, зловживання і неправильності в їх використанні. Доповіді уважно вивчаються депутатами. Бувають випадки, коли комітет розкриває серйозні зловживання. Доповіді комітету щорічно обговорюються палатою. Вони стають надбанням преси.
Парламентський уповноважений у справах адміністрації (Parliamentary Commissioner for Administration) - частина парламентського механізму контролю над міністерствами. Посада була введена законом про парламентську уповноваженому 1967 Англія реціпіровала інститут омбудсмена в ряді скандинавських та інших країнах. Омбудсмен - посадова особа, обов'язком якого є розгляд скарг громадян на дії міністерств. На відміну від скандинавських країн, де він обирається парламентом, в Англії він призначається урядом. У парламентській практиці склався порядок, при якому уряд перш, ніж зробити призначення, консультується з головою спеціального комітету у справах парламентського уповноваженого. Парламентський уповноважений - посадова особа парламенту, внаслідок чого скарга повинна бути передана депутату, і вже останній вирішує, чи направити її парламентського уповноваженого. Парламентський уповноважений займає свою посаду, поки "веде себе добре", і може бути усунений з посади лише на вимогу обох палат парламенту, за своєю власною прохання або після досягнення 65-річного віку. Він не може бути членом парламенту (зазвичай на цю посаду призначаються цивільні службовці чи юристи).
До компетенції парламентського уповноваженого входить розслідування скарг громадян на дії міністерств і відомств, які вчинені ними при здійсненні адміністративних повноважень і випливають із їх неналежного виконання. Діяльність парламентського уповноваженого поширюється на ті міністерства та відомства, список яких міститься в додатку до закону. Він не може проводити розслідування дії міністерств і відомств, якщо є можливість звернутися до суду або адміністративний трибунал, а також тих дій, які вилучаються з його юрисдикції в силу додатки до закону.
Парламентському уповноваженому надані широкі права при проведенні розслідувань. Він має право витребувати у міністрів та посадових осіб документи, викликати свідків та ін Однак він не може вживати заходів за результатами своїх розслідувань, зокрема замінити адміністративне рішення своїм власним або зажадати його зміни. Результатом її розслідування є доповідь, який він може послати відповідного депутату. Якщо парламентський уповноважений вважає, що неналежне здійснення повноважень міністерством не було усунуто, він може представити парламенту спеціальну доповідь. Доповіді парламентського уповноваженого, що подаються парламенту, розглядаються спеціальним комітетом у справі парламентського уповноваженого. Комітет вислуховує показання свідків посадових осіб відповідних міністерств та доповіді парламентського уповноваженого.
Палата Лордів
Порядок утворення. Палата лордів формується на невиборній основі. Членство у ній пов'язують із отриманням дворянського титулу, що дає право бути членом палати лордів. У палаті - 789 потомствених перів і пересс.
У палаті є 359 довічних перів і пересс. Більшість з них - це політичні та партійні діячі, або вищі військовослужбовці і чиновники, що вийшли у відставку, або керівники великих державних чи приватних підприємств, видатні вчені, профспілкові діячі, відомі актори. Звання пера надається за заслуги в суспільній і політичній діяльності.
Одинадцять членів палати - лорди-юристи (ординарні лорди по апеляціях). Вони призначаються з числа осіб, які займали або займають високі суддівські посади, для надання допомоги палаті при рішенні судових справ.
У палаті лордів, як і в палаті громад, також існує розподіл на партійні групи, але його вплив не настільки значно, як в палаті громад. Лорди більш незалежні від партій і виборців і менше зв'язані партійною дисципліною. В останні роки у зв'язку із зростанням ролі довічних перів палата претендує на роль форуму, що акумулює в собі багатий досвід і спеціальні знання і який представляє важливе і корисне доповнення виборної палати громад.
Посадові особи палати лордів. Голова палати - лорд-канцлер. Його статус і роль у палаті значно відрізняються від того становища, яке займає спікер у палаті громад. Лорд-канцлер - член кабінету і призначається особисто прем'єр-міністром. Він є також главою судової системи країни. У палаті лордів він бере участь у дебатах і голосуванні. Засідання в палаті лордів не настільки стиснуті правилами парламентської процедури, і лорду-канцлеру не доводиться часто втручатися в порядок ведення дебатів. Він не виносить рішень відносно правил процедури, і в разі виникнення відповідних питань палата звертається не до нього, а до лідера палати.
У палаті лордів маються лорд-голова комітетів і його заступник, які головують замість лорда-канцлера, коли палата перетворюється на засідання комітету всієї палати (при розгляді законопроектів у стадії комітету). Вони призначаються палатою щорічно на початку сесії.
Постійним посадовою особою палати лордів є клерк, повноваження якого аналогічні повноваженням клерка палати громад і в підпорядкуванні якого працює постійний штат клерків, зайнятих діловодством палати.
Кожна партія в палаті лордів має свого лідера. В урядовій партії - це лідер палати; опозицію очолює лідер опозиції. У їх обов'язки входить планування дебатів у палаті. У палаті лордів також є головні "батоги" і їхні помічники, що виконують ті ж функції, що і "батоги" у палаті громад. Прихильникам партії направляються письмові "батоги". Але в палаті лордів не існує ніяких угод між "батогами", що стосуються відсутності на засіданнях рівного числа членів палати від правлячої та опозиційної партій.
Внутрішня організація. Під час засідань члени палати (за винятком духовних лордів) розташовуються не по старшинству титулів, як було раніше, а відповідно на лавах уряду й опозиції.
Засідання проводяться з понеділка до четверга і наприкінці сесії - по п'ятницях (усього - близько 160 днів у сесію). Засідання починаються з короткого "години питань" (ця процедура займає близько 20 хв), але питання дозволяється задавати тільки після обговорення основного порядку денного. Більше половини всього часу палати зайняті розглядом урядових біллів.
Палата лордів має власні постійні правила. Однак регламент у ній не настільки строгий і твердий, як у палаті громад. Він менше зв'язує членів палати, чим у палаті громад. Підтримка порядку в палаті лежить на всіх її членах. Порядок виступів визначений заздалегідь, і лорд-канцлер не викликає членів палати для участі в дебатах. У палаті лордів не існує яких-небудь правил для згортання дебатів по законопроектах. Не мається тут також правил, що обумовлюють перевагу урядових справ над іншими справами.
Регулярно на засіданнях палати присутня і бере участь у голосуванні близько третини її складу. Частина членів палати взагалі ніколи не приймає участі в її засіданнях; інші одержують дозвіл не бути присутнім на її засіданнях. Такий дозвіл надається або на весь термін повноважень парламенту певного скликання, або на термін сесії.
Пери не одержують платні, але їм можуть бути відшкодовані витрати, пов'язані з відвідуванням засідань. Член палати може одержувати в цілому близько 100 фунтів стерлінгів на витрати по проживанню в Лондоні, оплаті готелю, транспорту, а також витрати на утримання офісу, секретаря, помічника по наукових дослідженнях.
Законодавча діяльність. Члени палати лордів мають право законодавчої ініціативи, і законопроекти можуть вноситися в палату лордів. Повноваження палати в області законодавства визначаються законами про парламент 1911-1949 р. Як частини верховного законодавчого органу палата лордів розглядає і приймає з поправками або без поправок законопроекти, прийняті палатою громад і передані на її розгляд. Вона може відхиляти законопроекти терміном на один рік, тобто має право відкладеного вето.
Закон про парламент 1911 р. встановлює, що фінансовий законопроект, прийнятий палатою громад і переданий за місяць до закінчення сесії на розгляд у палату лордів, стає законом без її схвалення, якщо він не прийнятий нею в. Протягом одного місяця.
Порядок проходження законопроекту в палаті лордів в основному той же, що й у палаті громад. Найбільш важлива стадія тут - комітетська, тому що в цей час у білль зазвичай вносяться поправки, які мають істотний вплив на зміст і подальший рух законопроекту. Іноді ця стадія займає кілька днів. Обговорення статей супроводжується довгими дебатами, і голосування відбувається майже по кожній статті, до якої внесена поправка.
Поруч особливостей відрізняється розгляд у палаті лордів фінансових законопроектів, зокрема бюджету. Він стає предметом урядової заяви в палаті лордів, потім відразу ж обговорюється в другому читанні. Безпосередньо після цього відбувається голосування законопроекту про бюджет у третьому читанні.
З точки зору ролі другої палати найбільш цікавим є порядок, за допомогою якого регулюються відносини між двома палатами при здійсненні ними законодавчої діяльності. Після проходження законопроектом усіх стадій у палаті лордів він разом з поправками, зробленими лордами, передається в палату громад. Остання, у спеціальному засіданні, розглядає ці виправлення й у випадку незгоди з ними призначає комітет для вироблення обгрунтування, в якому пояснюється, чому саме вона не згодна. Палата громад може також, не погодившись з виправленнями палати лордів, висунути замість деяких з них нові виправлення. Обгрунтування і всі знову зроблені виправлення передаються на новий розгляд палати лордів.
Палата лордів розглядає обгрунтування палати громад і всі знову зроблені виправлення і приймає по них своє рішення, передане в палату громад. У випадку незгоди з виправленнями, запропонованими палатою громад, і в тому випадку, якщо палата лордів вирішила все-таки наполягати на прийнятті деяких зі зроблених нею раніше, але відхилених палатою громад при першому розгляді виправлень, він складає письмове обгрунтування, що передається палаті громад. У цьому обгрунтуванні викладаються причини, по яких палата наполягає на своїх поправках. Звичайно конфлікт вирішується шляхом компромісу.
Контроль палати лордів з урядом. Уряд не несе політичної відповідальності перед палатою лордів, і остання не може змусити його піти у відставку. Але вона здійснює контроль над урядом у тих же формах, що і палата громад. Від імені уряду в палаті лордів виступають члени уряду, що входять до її складу. Представниками уряду є звичайно три-чотири члена кабінету і чотири-шість міністрів, не входять у кабінет.
Контроль здійснюється в умовах менш твердої регламентації. Пери не стиснуті ні строгими процедурними правилами, ні головою, що часто втручається в дебати. Процедура палати лордів не обмежує тривалості часу, відведеного для питань перів міністрам. Питання можуть задаватися в будь-який момент засідання палати - і після обговорення основного порядку денного, і протягом часу, що залишився після обговорення законопроектів і пропозицій.
На додаток до всіх цих функцій палата лордів виступає в якості вищої судової інстанції країни. Вона має юрисдикцію Вищого апеляційного суду, а по деяких справах - суду першої інстанції. Палата лордів розглядає апеляції на рішення судів у цивільних справах на території всієї країни, а на рішення судів Англії, Уельсу та Північної Ірландії - по кримінальних справах. Рішення, що вона виносить по апеляції, є остаточним. Палата розглядає близько 70 судових справ на рік.
Розгляд апеляцій проводиться в комітеті з апеляцій, який засідає окремо від палати. У вирішенні справ можуть брати участь тільки лорд-канцлер, 11 ординарних лордів з апеляцій та 10 довічних перів, які протягом певного часу займали високі суддівські посади. Ординарні лорди по апеляціях знаходяться на платні і можуть бути усунені від посади лише на вимогу обох палат парламенту. Переставши бути суддями, вони залишаються в палаті лордів як довічних перів. 

В. Великий

Немає коментарів:

Дописати коментар

Коментарі